農(nóng)業(yè)空間耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀評估
——以龍陵縣為例

□張 青

（云南省地礦測繪院，云南 昆明 650000）

“三類空間”是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。城鎮(zhèn)空間是指以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活為主體功能的區(qū)域，主要承擔(dān)城鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等功能，重點進(jìn)行城市建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。農(nóng)業(yè)空間是指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活為主體功能，承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能，保障國家糧食安全的核心區(qū)域，主要包括永久基本農(nóng)田、一般農(nóng)田等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，以及村莊等農(nóng)村生活用地。生態(tài)空間是指維護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)安全、保護(hù)自然資源、保障水資源安全、保全生物多樣性、維護(hù)自然生境的核心區(qū)域，主要承擔(dān)生態(tài)服務(wù)和生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)功能[1]。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

龍陵縣地處云南西部邊陲，位于龍川江和怒江之間，地跨東經(jīng) 98°25′～99°11′、北緯 24°07′～24°50′。龍陵地貌因高黎貢山山脈從北向南延伸進(jìn)入縣境，怒江在東、龍川江在西北夾持奔流南下，形成上緊下疏、中部高、向兩側(cè)河谷傾斜的北高南低地形。境內(nèi)山嶺縱橫、丘陵起伏、山高谷深，河流與山脈相間排列。境內(nèi)最高海拔為3 001.6 m（雪山主峰），最低海拔535 m（萬馬河口），相對高差2 466.6 m。縣境東西最大橫距64 km，南北最大縱距78 km，土地總面積2 793.45 km2。下轄龍山鎮(zhèn)、鎮(zhèn)安鎮(zhèn)、勐糯鎮(zhèn)、木城鄉(xiāng)、平達(dá)鄉(xiāng)、象達(dá)鎮(zhèn)、龍新鄉(xiāng)、碧寨鄉(xiāng)、臘勐鎮(zhèn)、龍江鄉(xiāng)，共 5 鎮(zhèn) 5 鄉(xiāng)。70 個村民委員會，46 個社區(qū)村民委員會，5 個社區(qū)居民委員會，1 642 個村民小組，49 個城鎮(zhèn)居民小組。2019 年，地區(qū)生產(chǎn)總值1 084 637 萬元，常住人口293 941 人，城鎮(zhèn)常住人口87 808 萬人，農(nóng)村常住人口206 133 人，城鎮(zhèn)化率29.87%。人均耕地面積約0.11 hm2/人。

1.2 數(shù)據(jù)來源

文章圖像數(shù)據(jù)主要來源于2019 年龍陵縣第三次土地調(diào)查更新成果，社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來源于《2019 年龍陵縣統(tǒng)計年鑒》。

2 研究方法

文章主要采用統(tǒng)計分析、對比分析及基于ArcGis的數(shù)據(jù)疊加分析等方法，對龍陵縣2009—2019 年的耕地資源情況、2017 年永久基本農(nóng)田劃定情況與2019 年“三調(diào)”數(shù)據(jù)的疊加成果進(jìn)行分析。

3 結(jié)果分析

3.1 耕地資源現(xiàn)狀評估

3.1.1 耕地資源現(xiàn)狀數(shù)量及質(zhì)量

龍陵縣現(xiàn)狀耕地從圖1、2、3 地類構(gòu)成看，近65%為旱地，其中臘勐鎮(zhèn)、碧寨鄉(xiāng)、勐糯鎮(zhèn)均超過80%；其次為木城鄉(xiāng)和平達(dá)鄉(xiāng)，亦高達(dá)74.17%和70.53%；旱地占比相對較少的是龍江鄉(xiāng)，占比為13.83%；其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)旱地面積占比約為其耕地面積的1/2；水澆地面積極少，主要集中在勐糯鎮(zhèn)；水田則主要集中分布于龍江鄉(xiāng)，其次龍山鎮(zhèn)和象達(dá)鎮(zhèn)，但這幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)分布相對零散；臘勐鎮(zhèn)水田面積占比最小，為9.54%。

圖1 水田分布情況圖

龍陵縣坡耕地占比較大，耕地質(zhì)量總體偏低，農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作難度大。2019 年，全縣坡度小于6°的耕地面積占耕地總面積的9.26%；6°～15°耕地面積占25.56%；15°～25°耕地面積占 35.38%；25°以上耕地面積占29.80%。從耕地坡度級別分布看出,耕地主要分布在緩坡和陡坡地帶，坡地坡度情況，如圖4 所示。

圖4 耕地坡度情況圖

耕地破碎化嚴(yán)重，碎小耕地地塊斑塊數(shù)占比大，集中連片度不高，再加上地理位置等因素限制，使機(jī)械化耕作難度大，生產(chǎn)成本高。全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用的機(jī)械主要用在翻地、碎土、加工和貯存環(huán)節(jié)。需要大量勞動力的采摘環(huán)節(jié)依然以人工畜力為主。近年來，雖然實施了一批高標(biāo)椎農(nóng)田建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧農(nóng)村道路硬化等措施，但機(jī)械化程度仍不能滿足現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。從耕地連片度數(shù)據(jù)與分析結(jié)果來看，全縣耕地斑塊破碎，表現(xiàn)為單塊面積小于0.67 hm2的地塊約占總地塊的69%，單塊面積大于3.33 hm2的地塊僅占6.66%；耕地破碎化較為嚴(yán)重，給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶來較大影響。龍陵縣耕地連片度統(tǒng)計情況，如表1 所示。

表1 龍陵縣耕地連片度統(tǒng)計表

圖2 水澆地分布情況圖

圖3 旱地分布情況圖

3.1.2 耕地資源變化情況分析

耕地總量減少，但質(zhì)量總體變化不大。從2009—2019 年耕地總量變化來看，龍陵縣耕地共計減少了12 776.71 hm2；從地類構(gòu)成看，水田占比從2009 年的34.96%增加至2019 年“三調(diào)”的35.57%。從山壩分布看，0°～2°占比從 2009 年的 5.39%增加至 2018 年的6.25%，2019 年降低至 3.56%；2°～6°占比從 2009 年的3.31%增加至2019 年的5.70%。耕地減少的主要原因是2009—2019 年間龍陵縣退耕還林還草等生態(tài)建設(shè)實施力度加大、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、耕地撂荒、因災(zāi)損毀、建設(shè)占用等。全縣耕地減少量主要流向林地及園地。

即可恢復(fù)和工程恢復(fù)土地占耕地減少數(shù)量的75%以上。根據(jù)2019 年“三調(diào)”時點更新數(shù)據(jù)，種植屬性名稱為即可恢復(fù)的土地面積有1 028.29 hm2，其中99.97%的即可恢復(fù)為其他園地，主要分布在象達(dá)鎮(zhèn)、龍山鎮(zhèn)。種植屬性名稱為工程恢復(fù)的土地面積大約有8 629.92 hm2，以園地和林地為主，其中園地面積約有5 048.97 hm2，占工程恢復(fù)的58.5%，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有分布，主要分布在勐糯鎮(zhèn)、鎮(zhèn)安鎮(zhèn)及龍江鄉(xiāng)；林地面積約有3 510.22 hm2，占工程恢復(fù)的40.67%，主要分布在龍新鄉(xiāng)、象達(dá)鎮(zhèn)、鎮(zhèn)安鎮(zhèn)及龍江鄉(xiāng)。

3.2 永久基本農(nóng)田保護(hù)情況

3.2.1 永久基本農(nóng)田“非耕化”情況

將2017 年劃定備案的永久基本農(nóng)田保護(hù)地塊與“三調(diào)”成果疊加分析，目前仍符合永久基本農(nóng)田保護(hù)要求的土地為21 918.96 hm2，其中耕地20 671.15 hm2、園地1 247.81 hm2。龍陵縣永久基本農(nóng)田非耕化共計14 947.37 hm2，永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)“非耕”面積約占其總面積的40%“。非耕”主要體現(xiàn)為農(nóng)用地內(nèi)部調(diào)整。“非耕”地中近80%為農(nóng)用地，其中林地占比最大，約為74%；其次園地占23%；建設(shè)用地占永久基本農(nóng)田數(shù)量跟林地、園地占用永久基本農(nóng)田相比，數(shù)量不大。

3.2.2 永久基本農(nóng)田“非耕”化情況較為突出的原因

“三調(diào)”與“二調(diào)”地類判定內(nèi)涵差異。按照“三調(diào)”工作系列技術(shù)要求和具體地類判定要求，“三調(diào)”與“二調(diào)”工作的銜接可理解為“對已有內(nèi)容的細(xì)化、變化內(nèi)容的更新、新增內(nèi)容的補(bǔ)充、錯漏內(nèi)容的糾正”，按照國家“三調(diào)”辦7 號文件要求，在“二調(diào)”耕地中“臨時種植園木、臨時種植林木、臨時坑塘、臨時園藝、速生林木和綠化草地”等地塊不再按照耕地調(diào)查，按實地現(xiàn)狀調(diào)查為種植園地或?qū)?yīng)的相關(guān)林地、草地，導(dǎo)致部分原劃定為永久基本農(nóng)田的耕地此次被調(diào)查為種植園地或林地。

年度變更模式本身存在的局限。基于“二調(diào)”調(diào)查成果的歷年年度變更主要分為自上而下的下發(fā)指定變更圖斑和自下而上的自主提取變更圖斑變更的模式操作，且兩類變更圖斑大多數(shù)都為農(nóng)用地至城鎮(zhèn)和交通水利建設(shè)用地的變更。即農(nóng)業(yè)地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的變化在變更數(shù)據(jù)庫中體現(xiàn)不明顯，另外新增農(nóng)村居民點占用耕地建設(shè)現(xiàn)象雖然突出，但是受年度違法占耕比例（15%）的超限懲處限制，年度變更存在不敢變更、不愿變更或漏變更的情況，此次基于“三調(diào)”的相關(guān)要求，據(jù)實調(diào)查，反應(yīng)出的新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地占用永久基本農(nóng)田的量超200 hm2。

農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。龍陵縣永久基本農(nóng)田“非耕”地塊以農(nóng)用地內(nèi)部調(diào)整為主，表現(xiàn)為耕地流向至林地和園地。近年來，隨著全縣大力發(fā)展高原特色農(nóng)業(yè)，較傳統(tǒng)糧作種植相比，為農(nóng)民提供了廣闊的空間，使得時鮮特色水果和道地藥材得到大面積推廣種植。在此種植結(jié)構(gòu)調(diào)整下，經(jīng)濟(jì)作物和生物資源的大力發(fā)展，占用不少耕地，使得部分耕地流向種植園地。

拋荒致使自然退耕。大量勞動力外出務(wù)工、致使耕地長年閑置荒蕪?fù)烁?jù)調(diào)查，近10 年來，全縣人口持續(xù)流動，且流動趨勢有所增加，加之因縣域內(nèi)缺乏效益較好的勞動密集型產(chǎn)業(yè)支撐，不能滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力就業(yè)需求，絕大部分15～60 歲農(nóng)村勞動力為消除自家貧困狀況，紛紛走上外出務(wù)工之路，且外出務(wù)工逐年上升，將自家承包土地交由年邁的老人或轉(zhuǎn)租于親戚耕種管理，沒有老人或親戚不愿租種地，常年累月荒蕪、缺乏管理，導(dǎo)致自然退耕、灌木叢生。

傳統(tǒng)家庭分散耕種模式、低效糧食種植致使失去種植積極性。據(jù)調(diào)查，以水稻種植為例，正常情況下，農(nóng)民耕種667 m2田地，需300 元左右墾田費(fèi)、300 元左右的種子、農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜、水費(fèi)及200 元左右的雇工費(fèi)用，累計成本800 元左右；年景好的話，種667 m2中稻，按收獲600 kg 計算，可以賣1 500 元左右，加上人工和日常管理精力，基本處于虧本狀態(tài)；加上全縣普遍分散的耕地地塊分布格局，使得農(nóng)田水利建設(shè)成本極高，因農(nóng)民不愿長期、大規(guī)模種植糧食作物，經(jīng)濟(jì)作物種植又沒有市場保障，耕地自然荒蕪?fù)烁?/p>

4 結(jié)論與建議

第一，耕地面積不斷縮減，耕地保有量目標(biāo)需根據(jù)龍陵縣實際情況下達(dá)。從歷年變化趨勢看，耕地逐年減少，且減少的耕地流向林地、園地，使耕地保護(hù)與利用矛盾突出。2019 年龍陵縣耕地面積數(shù)量低于《龍陵縣土地利用總體規(guī)劃（2015—2020 年）調(diào)整完善成果》中2020 年耕地保有量目標(biāo)，耕地底線控制風(fēng)險較高。第二，坡耕地占比較大，耕地質(zhì)量總體偏低。6°以下耕地及永久基本農(nóng)田面積均約為其面積的1/10，0.67 hm2以下耕地圖斑數(shù)量占63%，山區(qū)耕地面積占比大。第三，永久基本農(nóng)田指標(biāo)、布局亟待優(yōu)化調(diào)整。“三調(diào)”現(xiàn)狀未納入永久基本農(nóng)田的耕地約11452hm2，扣除25°以上、生態(tài)紅線內(nèi)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（初劃）內(nèi)、河道不穩(wěn)定以及現(xiàn)階段梳理的部分建設(shè)必須避讓等部分后約6 094 hm2。

綜合以上，現(xiàn)有耕地數(shù)量減少、永久基本農(nóng)田內(nèi)“非耕”占比和現(xiàn)狀未納入永久基本農(nóng)田耕地數(shù)量、布局情況，全縣耕地保有量目標(biāo)的合理確定及現(xiàn)有永久基本農(nóng)田布局，亟須銜接現(xiàn)狀耕地分布及生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界及其他相關(guān)專題專項研究，進(jìn)行重新分配下達(dá)總量指標(biāo)和優(yōu)化調(diào)整地塊布局。