推進相對集中行政許可權改革組建市縣行政審批服務局的三個問題

樊慶軍 李銘

2018年8月17日，為深化“一次辦好”改革，創新和完善行政審批體制機制，提高審批服務便民化水平，山東省出臺《關于推進相對集中行政許可權改革組建市縣行政審批服務局的意見》（魯編辦〔2018〕164號），年底前市、縣（市、區）及市屬省級以上開發區行政審批服務局正式掛牌運行，實現“一枚印章管審批”。這項工作事關“一次辦好”目標的實現，事關全省發展大局和群眾切身利益，筆者從集思廣益推改革的角度，就其中的三個問題談幾點認識。

頂層設計怎么做——問題導向、目標導向

頂層設計的要義在于促動不改革、慢改革，防止亂改革，引導正確改革，為改革提供體制機制保障。推進相對集中行政許可權改革組建市縣行政審批服務局，是行政審批制度改革的有益探索，其改革的最終目標是簡政放權、讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。要實現既定的改革目標，必須堅持問題導向、目標導向，切實加強頂層設計。一是始終把簡政放權放在工作首位。組建市縣行政審批服務局，集中審批權是“表”，清減優制提升審批服務才是“里”。因此，在改革的頂層設計上，應始終著眼于解決行政審批事項過多過濫、過程過慢過繁，以及依附于行政審批的權力尋租問題，著眼于破除企業和群眾辦事的痛點、難點和堵點，持續推進取消事項、下放權力，提升審批服務便民化水平，推動創新創業和經濟社會發展。要堅持行政審批事項只減不增，通過取消、備案、告知承諾等途徑加大劃轉事項的削減力度，加快促進“公民、法人和其他組織能夠自主決定的，市場機制能夠有效調節的，行業組織或中介機構能夠自律管理的，行政機關采用事后監督與其他行政管理方式能夠解決的……”目標的實現。二是積極推動相關法律法規立改廢和部門規章、規范性文件清理修改廢止工作。運用法治思維和法治方式推進改革，使改革于法有據，是全面深化改革的一條重要原則。目前，組建市縣行政審批服務局的法律依據《行政許可法》第二十五條、二十六條屬于概括性條款，要合理規范集中行使行政許可權的行政行為，調整所涉及的各種社會關系，必須制定更加詳明的法律法規，對行政審批服務局的性質、職權、新舊規定的銜接等作出明確。結合實踐經驗和制度創新的要求，建議借鑒銀川等地做法先推進省級相關立法以及現有與改革不相適應的地方性法規的修改廢止。三是加快推進全省政務服務一網通和大數據平臺建設，破除部門審批系統壁壘和“信息孤島”。從各地試點實踐看，集中行使行政許可權的行政審批服務局實則又被國家部委和省直部門業務專網分割成“各部門”，上面多套審批系統并存，辦理審批業務不得不“多套系統、多個流程、重復錄入、重復審核”，這大大影響了改革效果。如某市劃轉行政審批服務局的事項中，有29個業務系統是省直部門或國家部委的，這些業務系統尚未與省政務服務平臺系統完全對接。要解決這一問題，靠市縣難度太大，必須從省級層面自上而下推動。一方面，加快省級政務服務平臺建設，實現全省政務服務一網通、登一張網進所有專網；另一方面，加快全省統一的大數據平臺建設，建立覆蓋各項行政審批的電子證照庫，實現對自然人和企業身份核驗、納稅證明、不動產登記、學位學歷證明、資格資質、社會保險等數據共享共用。

審管銜接怎么辦——聯動機制、協同平臺

成立市縣行政審批服務局的目的之一是實現“審管分離”，建立決策、審批、監管既相互制約又相互協調的運行機制。但“審管分離”后，審批監管如何有效銜接成為一個難題。筆者認為，要解決這個問題，一在推動監管部門履職意識和方式的轉變（監管工作到位是審批監管配合聯動的前提）；二在“制度+技術”格局的建立。首先，說說這個意識和方式的轉變。從宏觀看，市縣行政審批服務局打破了傳統的“上下對口”“職責同構”體制，是政府管理服務的一大創新、政府治理體制機制的重大變革，有利于沖破傳統“條條”“塊塊”利益固化的藩籬，加快行政審批制度、大部制等改革的進程；就微觀言，實行相對集中行政許可權后，對監管部門及時更新監管理念、創新監管方式、提升監管效能形成強有力的倒逼機制。監管部門從過去繁重的審批事務中脫身出來，專注做好行業領域監管工作，就有了內生動力。再佐之以相應的機構履職考核評價，這個意識和方式的轉變應該可以妥善解決。其次，“制度+技術”格局如何建立？這是審批監管配合聯動的關鍵和保障。筆者認為，應抓緊修訂完善權責清單，制定事中事后監管事項目錄清單，明確監管工作流程，厘清行政審批服務局、監管部門的權責邊界，并及時建立審管協調聯動機制和在線協同平臺。可以在建立行政審批服務領導協調機制后，盡快研究制定審批監管協調聯動辦法，對信息推送共享和應用、責任認定追究、現場勘驗審圖工作配合、專業人才和技術支持配合等作出明確，建立專項會商、聯絡員、審查員、觀察員等制度，強化部門協同，實現數據共享、信息互通，確保審批監管工作無縫銜接。可以通過全省統一的政務服務平臺和大數據平臺，搭建審批、監管、執法信息共享和互動協同平臺，行政審批服務局及時向監管部門推送審批進度、結果等情況，便于后續監管；監管部門及時向行政審批服務局推送影響許可行為的相關事項處理意見，作為行政審批服務局實施審批的重要參考。在審批事項的政策尺度把握、專業標準認定、現場勘驗等方面以及與事中事后監管直接相關的事項上，由行政審批服務局商請監管部門派出審查員（觀察員）參與審核工作。

廉政風險怎么控——外部規制、內部管控

審批權高度集中行政審批服務局，造就了審批權力的“巨無霸”和“超級局”。根據理性和自利的“經濟人”假設，行政審批服務局有追求自身利益最大化的行為沖動。要避免運行中可能出現的異化和由此帶來的廉政風險，防止其由改革的“成效”變成進一步深化改革的“障礙”，必須從政府規制角度建立健全審批運行綜合監管約束機制，把高度集中的審批權關進制度的“籠子”。一是推進“標準化審批”“陽光審批”。統一制定審批方式、流程、服務、場所、監督檢查等審批標準，編制標準化操作規程（SOP），構建“全事項、全過程、各環節”相互配套協調的標準體系；通過政府網站、政務大廳、自助終端、紙質辦事指南等途徑全方位、全過程公開審批標準、審批要件、辦理程序、承諾時限、收費標準、審批結果等辦事信息，增加審批透明度，堵塞權力尋租漏洞，壓縮尋租空間。二是加強黨政監督。設立行政審批服務局紀委監察室，派駐紀委書記和監察室主任，制定行政審批違法違紀行為責任追究辦法。三是強化多元參與。通過電子監察、視頻監控、服務對象評價、民意調查、第三方評估等多種方式建立多方共同參與的審批權力監督管理機制。四是完善內部治理。在原政務服務中心管理制度基礎上，結合行政審批服務局實際，建立健全審批工作、考核獎懲等各項管理制度，通過完善內部治理規范權力運行。□作者單位：山東省行政管理科學研究所、濰坊市編辦 E：FQJ

關鍵詞：行政審批局 行政許可 相對集中