太湖流域黑臭水體治理工程的長效運管機制研究

巫丹 凌虹 周旭 黃夏銀 譚東烜

摘 要：黑臭水體整治作為一項系統工程，其長效運行管理的機制和體制是可持續保障工程效益的關鍵。該研究針對太湖流域黑臭水體治理過程中長效運管機制不健全、治理成效易反復的問題，從黑臭水體整治工程長效運管機制現狀入手，剖析存在問題，提出了太湖流域黑臭水體整治工程的長效運管模式，以期為構建太湖流域黑臭水體治理工程的長效運管體系，形成完整的長效運管機制提供參考。

關鍵詞：黑臭水體；長效運管體系；長效運管模式

中圖分類號 X322 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）21-0132-04

Study on Long-Term Operation and Management About Black-Odor River Treatment in Taihu Lake

Wu Dan et al.

（Jiangsu Provincial Academy of Environmental Science，Nanjing 210036，China；Province Key Laboratory of Environmental Engineering，Nanjing 210036，China）

Abstract：As a systematic project，the long-term operation and management of Black-odor River treatment is one of the keys to ensuring sustainability of engineering benefits.In Taihu basin，the long-acting management mechanism was imperfect，the effectiveness of governance was Instable.In this study，the current situation of long term management mechanism was analysised.For a perfect long-acting management mechanism，the long-term management pattern of Black-odor River in Taihu basin was researched and the system was structured。

Key words：Black-odor River；Long-term management system；Long-term management pattern

黑臭水體整治作為一項系統工程，其長效運行管理的機制和體制是可持續保障工程效益的關鍵。在科學精準的治理思路指導下，系統化的管理體制、社會化的監督模式、市場化的籌資方法、科學化的長效運維機制，能實現黑臭水體治理工程的環境效益的最大化。因此，如何針對江蘇太湖流域黑臭水體治理過程中水質改善、保潔管養、社會參與等長效運管手段和經驗的缺乏，長效運維管理市場化工作起步不久，完善的運行機制尚未建立，專項經費等保障不力等問題，開展系統研究，不斷提升黑臭水體整治工程長效運管水平，成為當前必須面對的重大課題[1-3]。

本研究針對太湖流域黑臭水體治理過程中長效運管機制不健全、治理成效易反復的問題，從黑臭水體整治工程長效運管機制的現狀入手，剖析存在的問題，學習國內外先進經驗，研究太湖流域黑臭水體整治工程長效運管模式，以期為構建太湖流域黑臭水體治理工程的長效運管體系，形成完整的長效運管模式提供參考。

1 國外先進的長效運管模式及經驗

1.1 管理模式 國外先進的管理模式有國家統一管理模式、多部門聯合管理模式以及流域綜合管理模式[4]。國家統一管理模式主要應用于水資源環境較為惡劣的國家或地區。針對水資源短缺、河流水土流失、水質惡化、河流生態環境不平衡、洪澇災害頻發等突出河流問題，由國家統一對河流進行治理和管理，典型國家有荷蘭、古巴等。多部門聯合管理模式主要應用于河流建設完成度較好、水資源問題不突出的國家或地區，典型國家是日本。日本的河川管轄部門涉及國土交通省、農林水產省和經濟產業省等部門，其中國土交通省負責對河川進行建設和維持管理，農林水產省負責河川涉水產業如捕魚、企業排污等行為的監管審批，經濟產業省負責水資源的開發利用和水處理技術的應用，各司其職進行河川的開發、利用和管理。流域綜合管理模式是通過綜合性措施重建生命之河的系統綜合管理，主要應用于河流環境較好、水資源較豐富、防洪排澇、污水處理等水利基礎設施較完善的國家和地區。這種模式通常由中央政府負責宏觀規劃編制和協調，具體河流保護和管理工作由以流域為單位的州一級政府或管理機構負責。對河流的管理由分散逐步變為協調統一，由地方行政分散管理變為對流域統一管理和協調。典型國家有法國、美國、澳大利亞等。

1.2 管理經驗

1.2.1 生態治理管理理念 歐洲著名河道如塞納河、泰晤士河、多瑙河、萊茵河等，通過重建并恢復河道自然生態，保護生物多樣性、利用生態系統進行自我修復是保持河道可持續發展的重要途徑之一。西方發達國家還建立了河道生態治理與河道管理可持續發展相融合的新模式，逐漸恢復了河道的自然生態[5]。

1.2.2 依法實施管理 各國都強調立法優先，從保護生態環境出發，制定相應的法律、法規，嚴格監督水質安全，增加河道水資源保護和控制的建設與管理經費。例如，美國1977年實施的清潔水法案，明確了控制污水排放的規則，通過立法增加了河道建設、保護、開發、利用等專項經費，進一步提升了河道養護管理水平[6]。

1.2.3 加強公眾參與 通過公眾教育和公眾參與，形成全民自覺保護環境的良好氛圍。環保團體、志愿者組織監督河道排污違法行為，傳播環保意識，為河流生態治理出謀劃策。例如美國的“河流監管計劃”、新加坡的“水道認管計劃”等。

1.2.4 多渠道籌集管理經費 美國通過立法增加政府投資、發行水利基金公債、用水戶公益籌款、吸納民間投資等辦法，用于河道水資源的管理和可持續發展。巴黎利用塞納河沿岸土地建設使用或租賃產生的經濟效益彌補管理資金的不足用費等，以彌補資金來源的不足。瑞士實施生態發電，用額外的綠色電價恢復和改善已經退化的萊茵河上游河到自然生態系統。

2 太湖流域黑臭水體治理現狀

2.1 太湖流域黑臭水體的特點 太湖流域地勢低平，城鎮密集，經濟發達，水網稠密，河道支浜存在周邊生活污水接管不全面、雨污分流不完善、鄉鎮小型企業的偷排、農田面源以及養殖的污染等，均對水質惡化有直接貢獻。同時，蘇南地區河道水網的閘控，也造成河道水流不暢，水體凈化能力弱。以上這些原因，造成了太湖流域部分城鎮河道黑臭的現狀[7]。

2.2 太湖流域黑臭水體治理存在的問題 雖然目前太湖流域各省、市、縣在太湖水環境的治理過程中均強調要實現太湖水環境的長效管理，但就整個流域而言，其長效管理仍不完善。主要有以下幾點：

2.2.1 產權責任不清晰 現有的一些黑臭水體治理工程缺乏清晰的產權，在建設過程中部門多頭管理，在建設完成后設施產權所有者不明晰，從而導致運行維護和管理出現空位，不能建立相應的長效管理運營機制。

2.2.2 缺乏專業的運行管理模式或技術指導 一些運行管理模式不合理，有些委托村、鎮代管，缺乏專業的維護隊伍或技術指導，大多管理人員都是鄉鎮農辦、環保辦工作人員，僅在施工前接受簡單的相關工藝技術指導或培訓，對工藝運行過程中的具體管理內容不甚了解，對設施運行中出現的問題不知如何解決，更無從談起有效維護和管理。往往由于管護經驗不足，管護不到位，導致設施難以發揮最大效用。

2.2.3 運管經費無法保障 目前太湖流域各項治理工程如生態修復工程、人工濕地工程、畜禽糞便資源化利用工程、農村分散式處理工程遍地開花，但是工程運營費用往往高于其建設費用；加之大部分工程都是政府投資，政府管理時限到期后如何保證新鮮資金注入以保證工程持續運營，也是實現長效管理必須解決的問題[8]。

2.2.4 監管和獎懲制度不到位 由于設施沒有專人的監管，即使設施有充足的保障經費或者落實了專人管理，仍然保障不了運行效果。

2.2.5 服務人口因素 服務人口因素主要包含服務人口環保意識水平、服務人口經濟承受水平、服務人口生活習慣等3個方面因素。一是服務人口環保意識水平較差，例如有的地區農民的環保意識較差，垃圾隨意丟棄、污水橫流，環境基礎設施被破壞、損毀，設施不能正常運行；二是服務人口經濟水平較差，經濟落后地區，用水較少或運維經費不能保障，都會影響設施運維管理水平；三是服務人口的生活習慣，例如用水習慣等均能影響設施的運維管理效果。

2.2.6 公眾參與度不足 公眾參與的領域窄、層次低。現有公眾參與最多的是調研等有限的環節，比較被動，缺乏健全的主動參與的途徑和平臺，從而充分發揮公眾的監督管理職責。

3 太湖流域黑臭水體治理工程長效運管體系研究

3.1 太湖流域黑臭河浜整治工程長效運管體系 針對江蘇省太湖流域黑臭水體治理的現狀，圍繞江蘇省太湖流域黑臭水體治理工程長效運行管理中存在的問題，本研究通過與地方行政主管部門多次的調研，同時借鑒國內外先進經驗，構建了黑臭水體整治工程長效運管體系[9-13]。該長效運行管理體系由4個子體系組成，分別為責任主體、專業運維、跟蹤監測與評估以及公眾參與。在每個子體系中，政府、群眾、第3方機構以及媒體分別承擔不同的職責，保障長效運管體系的順利實施。圖1為太湖流域黑臭河浜整治工程長效運管體系架構。

3.2 太湖流域黑臭水體整治工程長效運管模式

3.2.1 責任主體與職責分工 考慮到研究對象為江蘇省太湖流域黑臭水體，擬以江蘇省太湖水污染防治辦公室作為主管部門，會同江蘇省住房城鄉建設廳、環境保護廳、水利廳、農委等部門負責江蘇省太湖流域黑臭河浜水體整治工程長效運管的指導和監督，不定期開展監督檢查和抽查工作，建立長效運管監管平臺，定期公布江蘇省太湖流域黑臭河浜整治長效運管工作的進展情況和抽查核查結果，接受社會監督。地方各級人民政府負責落實江蘇省太湖流域黑臭河浜整治工作長效運管的具體事務。

3.2.1.1 省級政府部門 江蘇省太湖水污染防治辦公室會同住房城鄉建設部門、環保、水利和農業部門負責本轄區黑臭河道整治長效運管工作的指導和監督，不定期組織對各黑臭河道長效運管情況進行監督檢查，建立黑臭河道整治長效運管的信息發布平臺，定期發布黑臭河道名單、整治工作及長效運管的情況，接受公眾監督。按規定通過信息系統每季度將黑臭河道整治及長效運管的相關情況，報送省太湖辦，并抄送住房城鄉建設廳、環保廳、水利廳和農委。

3.2.1.2 地方政府部門 城市人民政府是黑臭河道整治工程的責任主體，涉及跨界水體的，由相關城市協商開展治理及運管工作。城市人民政府應當把運管工作任務分解落實到住房城鄉建設（規劃、市政、水務、市容、城管、園林等）、環保、水利、農業等部門，建立各部門各司其職、通力協作的工作機制，共同推進城市黑臭水體整治的長效運管工作。根據分級管理原則，建立市、區（縣）、鄉（鎮）、村四級責任體系。市級政府行使其宏觀統籌、監督指導、績效考核獎懲等職權，負責組織本市域黑臭河道整治工程長效運管制度的制定；擬定管理制度和考核辦法，組織實施考核，定期公布考核結果；制定黑臭河道整治效果評估具體辦法。縣級政府負責組織跟蹤監測和評估，確定考核評估機構，或委托有資質的監測單位，加強黑臭河道整治工程長效運管的效益評估。聯合相關部門如財政、環保、公安、農業、林業、住建等，構建聯動機制，定期開展聯合執法行動，依法組織檢查處置各類河道內違法行為。日常管理責任重心落實到鎮政府并由各村委會配合實施。鎮政府負責各項任務的落實與開展，包括協調落實黑臭河道水質改善工程的維修養護經費，組織培訓或遴選工程維護管理的專業技術隊伍等。由村委配合執行管理，從而實現把運行管理細化到基層，即各村村委。在黑臭河浜的整治、維護、保持和長效管理過程中，實行“河長制”，明確每一條河道管理的責任人，落實相關管理措施。原則上河長應由城市水體所在地政府或相關主管部門負責人等擔任。