本土制度創新和農地產權的實現：信息披露與信任機制

馮學東

摘要：本土制度創新是推動地方經濟發展的重要動力和保證，從四川雙流縣興隆鎮所實施的農地產權改革的本土制度創新來看。權力明晰、信息披露與信任機制的建立是制度創新得以成功實施的關鍵。

關鍵詞：本土制度創新 農地產權制度 信任機制

引言

十八大確立了“市場在配置資源中的決定性作用”，明確了政府在宏觀調控中的能動作用。但要發揮市場的作用，離不開相應的制度環境保障。本土制度創新是釋放局部市場活力，保障局部市場發揮作用的創新，這一點對于我國廣大的農村尤其如此。

一、制度創新中權益與信息分析

（一）雙流縣興隆鎮農地產權成功流轉的案例簡介

2007年6月，成都和重慶正式獲批設立“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”。在獲批設立“試驗區”后，為進一步破解城鄉二元結構、促進城鄉經濟社會協調發展，成都選擇以農村土地產權改革為核心的農村產權制度改革作為綜合配套試驗改革的突破點，借以深化農村改革、強化農業基礎和促進統籌城鄉的進一步發展。成都在都江堰率先試點了農村產權改革。接下來，參照都江堰的經驗，成都市將雙流、溫江、大邑3個區（市）縣和重點鎮作為試點，農地流轉在全市快速發展，并形成了“紅砂村模式”、“湯營模式”、“昆山模式”等土地流轉典型，引導著試驗區農村土地流轉工作，由此奠定了農地向規模集中的態勢。據調查，到2007年2月，成都市流轉土地面積達153.78萬畝，約占農用地總面積的14.04%，其中土地流轉面積在1D0畝以上的占73%。而作為試點縣的雙流縣在土地產權改革和土地流轉的實踐中取得了較好的成績，農用地規模經營面積達29.9萬畝，占全縣耕地面積的40.5%，經營面積在1。。畝以上的企業有106戶。2007年12月，雙流縣興隆鎮被列為全縣農村產權制度改革的三個試點鎮之一，作為農村產權改革最基層的實踐者，興隆鎮在土地確權登記頒證、特色產業化發展等方面做出了大膽有益的探索和嘗試。

為什么雙流縣興隆鎮關于農地產權的本土制度創新取得了成功呢？筆者以為，本土制度創新成功的關鍵必須得取信于民。由于農地產權是一種共有產權或集體產權，通過家庭聯產承包制將農地的經營權按家庭分割成零碎的小塊。當城市對農民工敞開更加自由的勞動力市場后，家庭在農業投入的邊際收益幾乎為零的情形下，這種集體產權制度顯得越來越沒有效率，需要通過制度創新來改變現狀。但農民同樣不愿意失去土地這一最終生活保障，因此本土制度創新需要通過有效的信息傳遞使農戶相信通過讓渡自己的土地承包經營權至少可以獲得不低于不交易的結果，更不會因此而造成交易完成后所擁有權利的流失和混亂。否則交易無法達成，即使交易是一種顯然的帕累托改進。因此，關于能夠獲得保障的相關權益的明確信息對于農戶達成交易十分重要。

（二）本土制度創新中的權益與信息

首先是可流轉（交易）的基本權益和信息，這是關鍵，即農戶擁有哪些權利，可以獲得哪些收益及相關信息。

其次是預期收益如何實現公平分配及相應信息，這是交易成功的重要內容。農地承包權流轉后的預期收益分配公平合理與否的相關信息關系到農戶是否參與本土地制度創新的決策選擇。

三是可以保障上述權益實現的機制，即農戶是否可以行使所有者權利來實現監督以保障自身利益不受侵害的相關內容及信息。有保障的權益才是真正的權益，這固然需要穩定的法律做為保障，但由于執法成本的存在使得農戶更愿意相信自身的監督。誠然，政府對產權的保護是必不可少的，但具有的自利傾向和有限理性的政府代理人，同樣有著損害私人產權、聚斂財富的傾向。

（三）信息不完全與不對稱：需要討價還價

雙流縣興隆鎮的這一本土制度創新實質是一個權益交易過程。在這一過程中，不可避免地也存在著信息不完全和不對稱問題。這一交易主要是在基層管理者與農戶之間完成的，政府只是起到推動和促進作用，未構成重要要件?；鶎庸芾碚吲c農戶之間關于制度設計及相關的信息在二者之間并不是對稱的，基層管理者對新制度的偏好與農戶的偏好也是不對稱的。在這里，基層管理者希望農戶將承包權暫時歸還集體，由管理者集中土地進行轉租或其他可增值的使用途徑。

二、雙流縣興隆鎮的本土制度創新：信息傳遞與信任機制

（一）產權交易中基本權益和信息：以確權頒證奠定信任基礎

確權頒證實質是明晰農戶在農地產權配置中的權益，這是農戶需要明確的關鍵信息，是承包權交易的基礎，也即是信任機制建立基礎。確權頒證一方面明確了農戶現有的權益有哪些，更重要的是消除農戶對未來可能被收回權益的顧忌，同時還強化了土地承包者長期承包經營的信心。因此，本土制度創新的設計者傳遞的這一信息建立起了相互之間的信任。

從農地流轉市場的建立來看，也需要其具有明晰的、排他的和可轉讓的產權。沒有這種權利的初始界定，就不存在權利轉移和重新組合的市場交易（科斯，1990）。具體而言，確權頒證涉及農戶經營的承包土地使用權、林地使用權、宅基地使用權、農民住宅房屋所有權、農村集體建設用地所有權等五項權能。

確權頒證和土地流轉的過程，實質上奠定了農戶以土地經營權作為股份以現代企業制度的形式獲得更大利潤的基礎。分散的農戶與零散的土地流轉不利于形成規范的土地流轉市場，流轉各方的權益也難以得到有效保護，規模承包土地者與各個農戶自行協商談判的交易成本較為高昂。交易各方主體對降低交易成本和交易風險有著共同訴求，由此催生了農民股份合作社、農業股份有限公司、農民專業合作社等一批超越家庭范圍又截然不同于傳統村（社、組）集體模式的新型經濟聯合體。這就使得農戶與集體之間的關系轉變為以經濟利益為紐帶、權責明晰的新型合作關系。

（二）預期收益的合理分配機制與信息：以公平公正強化信任

農地的預期收益會隨著經濟發展不斷增加，因此能否公平公正地分配預期收益是農戶愿意流轉經營權的籌碼。由于確權認證的發展催生了農戶之間的合作機制，改變了農村集體與農民個體之間、以及農民個體之間的利益分配關系，農民由過去對集體的經濟依附關系，轉變為權責和相應收益都明晰的新型合作關系。

（三）政府的保障措施：信任建立的保證

首先，政府制訂了與經營權掛勾的土地生產力保護措施，以保證農戶流轉出去的土地經營權可以獲得持續收益。前面已經提及農戶除領到象征土地和房屋產權的“四證”外，還領到“兩卡”即耕?？ê蜕绫？ā?/p>

其次，政府積極招商引資，引進農業產業化項目，促進土地集中經營得以實現，推動農業向集約化、專業化和高效化發展。對于西部貧困地區來說，盡管勞動力資源充裕，然而在資金不足的制約下，土地的規模經濟效應根本無從談起。

第三，政府只做公正的第三方，而不隨意干預農戶的行為。政府作為公正的第三方，除了前述的確權頒證的保證外，還體現在農地分等定級和價格評估上。

第四，政府利用多種宣傳形勢，加快了信息溝通，削弱了信息不完全和信息不對稱的影響。

（四）基層管理創新：信任關系的維持

這次本土制度創新中農地承包權流轉顯然不是一次性交易，而是一個需要長期執行的合約。這不可避免地就涉及到誰來監督合約的執行，以及發現合約執行中出現問題如何處理等問題。由于原有村委會具有三位一體的沖突角色使其面臨嚴重的委托一代理困境，而且在政府和農戶兩種委托人的博弈中，政府行政力量一直處于主導地位，不可避免地會出現行使代理的政府權侵害農戶的權益的問題。而這次本土制度創新的產權結構有著濃烈的現代企業產權結構的特殊，構建類似現代企業治理機制成了各方共同的選擇。也正是基于此，在確權頒證過程中嬗變而生的“新三會”-村民議事會、監事會、公共資源管理委員會。

三、結論與政策建議

（一）結論

綜上所述，從信息披露與信任機制構建的視角來看，正是通過上述種種舉措，使得信息得以在雙流縣興隆鎮推動土地流轉的各方之間順利傳遞，有效地促進各方建立起土地流轉交易所必需的信任機制，使得這次本土制度創新得以圓滿實現。

（二）政策建議

推進市場化改革的應積極激勵自發的本土制度創新，明晰政府行為的邊界。本土制度創新一般具有誘致性制度變遷的特征，因而多具有帕累托改進的特征。我國改革開放的歷程也充分說明誘致性變遷對于社會經濟發展的促進作用。但建構主義者傾向于用精妙的制度設計來代替誘致變遷的過程，這無疑是一種舍本逐末的做法。更重要的是，市場化取向的本土制度創新極有可能受到政府行為的約束和侵害，明晰政府行為的邊界將是本土制度創新的重要條件。

推進市化濟改革應構建信息披露和信任機制。市場化改革取向本身包含了對信息披露和信任機制建設的要求，因為降低市場交易成本的一個有效途徑便是促有關信息的暢通，從而增加交易各方的可信度，促進契約的達成。信任度的提升則意味著社會資本在不斷積累，進一步則是社會成本的下降，社會和諧度不斷提高，是整個社會結構不斷優化的表現。