依法協(xié)商民主推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

李永彩

摘 要：推進(jìn)鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主，對于健全“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系具有重要價值。發(fā)展基層協(xié)商民主有利于建設(shè)自治型鄉(xiāng)村、法治型鄉(xiāng)村、德治型鄉(xiāng)村，并推動整個治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)前鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主實踐遭逢窘境。根據(jù)黨委政府掌舵、鄉(xiāng)村各主體為實現(xiàn)公共利益平等、理性地參與協(xié)商的基本原則，要積極構(gòu)建鄉(xiāng)村協(xié)商民主發(fā)展平臺，推進(jìn)協(xié)商民主程序化、大眾化、載體多元化、鄉(xiāng)村干部的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；協(xié)商民主；三治合一；平臺構(gòu)建

中圖分類號 F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）21-0001-03

黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號文件對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署。鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中應(yīng)有之義。如何完善自治、德治、法治相結(jié)合的（簡稱“三治合一”）的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系是新時代基層社會治理面臨的重大課題。協(xié)商民主是我國社會主義民主政治特有形式和獨特優(yōu)勢[1]，推進(jìn)基層協(xié)商民主有助于鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。然而，對于中國廣大農(nóng)村而言，協(xié)商民主既具有外在性又是內(nèi)在化的，在實踐中面臨諸多困境。處理好協(xié)商民主與鄉(xiāng)村基層治理的關(guān)系，必須積極構(gòu)建符合鄉(xiāng)村實際的協(xié)商民主平臺。

1 推進(jìn)鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的價值意義

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。為實現(xiàn)“三治合一”的鄉(xiāng)村多元化治理體系，需要進(jìn)一步發(fā)展基層協(xié)商民主。

1.1 協(xié)商民主優(yōu)化鄉(xiāng)村自治 為健全鄉(xiāng)村治理體系，中國特色社會主義民主政治對鄉(xiāng)村治理提出了核心要求，即“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”。鄉(xiāng)村治理應(yīng)體現(xiàn)村民意志，為村民參與治理搭建平臺。而協(xié)商民主喚起了公民自治的理想，呈現(xiàn)的是一種基于公民實踐推理的政治自治的理想[2]。

首先，協(xié)商民主提升了農(nóng)民參與的廣度與深度，能更有效維護(hù)農(nóng)民利益。盡管在《中華人民共和國村民自治法》中對村民的選舉、決策、監(jiān)督和管理的民主權(quán)利做出了規(guī)定，但實踐中并未真正落實民主的選舉、決策、監(jiān)督和管理。不同于抑制或取代村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，協(xié)商民主對村民參與鄉(xiāng)村重大和重要事務(wù)發(fā)言和協(xié)商活動，并進(jìn)行上下、左右、前后聯(lián)動和反復(fù)協(xié)商，提出了直接要求。通過協(xié)商民主，農(nóng)民在鄉(xiāng)村社會治理中的主體地位得到鞏固，增強農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)管理過程中的話語權(quán)。

其次，協(xié)商民主有助于破解鄉(xiāng)村自治的難題。從20世紀(jì)80年代開始，傳統(tǒng)行政管制方式成為了我國推行村民自治的管理之路上的攔路石。協(xié)商民主作為“碎石機”，一是通過采取了自下而上的民意收集機制。以往鄉(xiāng)村自上而下行政化運行模式比較突出，對一些矛盾、問題不能及時發(fā)現(xiàn)、及時解決。協(xié)商民主讓更多群眾參與到協(xié)商治理中來，使鄉(xiāng)村治理渠道更暢通。二是形成了雙向化的溝通機制。在原有的層級化管理模式下，更強調(diào)對政府政策的落實，忽略了與群眾的溝通。不同于以往的行政管制方式，協(xié)商民主將開辟村民與基層干部間的平等信息交流渠道，進(jìn)一步緩和干群關(guān)系。

1.2 協(xié)商民主促進(jìn)鄉(xiāng)村法治 鄉(xiāng)村治理中的村民自治是法治基礎(chǔ)上的自治。《憲法》作為鄉(xiāng)村治理是實行村民自治的法律依據(jù)，指出了鄉(xiāng)村基層群眾性自治機構(gòu)是村民居委會。《村民委員會組織法》為以自治為核心的鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行了頂層設(shè)計。然而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系法治化，僅有法律條文遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村社會成員的法治信仰。培育和確立法治信仰需要通過社會生活實踐，而不是一味的簡單灌輸。

首先，協(xié)商民主是感知社會公平正義的重要手段。建設(shè)社會主義法治社會，追求建立公平正義的核心價值觀。協(xié)商民主實踐為人民群眾感知社會公平正義指明了方向，使其對公平正義的法治確立信仰。協(xié)商民主有常態(tài)性、靈活性等特點，賦予了村民更多的話語權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)，有利于在鄉(xiāng)村治理中擴大共識。瓦拉德茲指出“協(xié)商民主能夠使人們更好地理解其他參與者的期望、關(guān)懷與需要，使人們不斷完善自身的人格，學(xué)會尊重他人”[3]。協(xié)商的過程也是村民感受公平正義的過程。

其次，協(xié)商民主是形成法治思維的有效途徑。樹立處事循法、遇事找法、解決難題用法、化解矛盾靠法的法治理念有助于堅定法治信仰。這不僅要求依法治村，更要求增強村民的法治觀念。健全利益訴求渠道和利益協(xié)商機制，有利于改變信訪不信法的錯誤觀念和行為。通過建立各種協(xié)商機制，化解基層的社會沖突和利益糾紛，引導(dǎo)相關(guān)人員逐步形成利益協(xié)商的法治思維。

1.3 協(xié)商民主提升鄉(xiāng)村德治 總結(jié)古今中外的治理實踐，道德是良知的根本。建設(shè)德治型鄉(xiāng)村，闡揚道德引領(lǐng)、規(guī)范自律的內(nèi)涵。德行作為感情支持，提高了鄉(xiāng)村自治、法治的社會認(rèn)可度。協(xié)商民主在鄉(xiāng)村的實踐，增強了農(nóng)民對鄉(xiāng)村社會的情感認(rèn)同，推動公序良俗在鄉(xiāng)村的形成。

一方面，協(xié)商民主促進(jìn)優(yōu)良鄉(xiāng)村文化發(fā)展，利于塑造新時代的道德規(guī)范。古語有言：協(xié)，“眾之同和也”；商，“商量裁判之謂也”。所謂協(xié)商，就是求同存異以達(dá)成一致意見的過程。協(xié)商的過程，既是對自我權(quán)益的伸張和維護(hù)，同時也必然意味著彼此妥協(xié)和讓步。正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)、必要時的妥協(xié)讓步是新時代道德規(guī)范的應(yīng)有之義。

另一方面，協(xié)商民主有助于培育鄉(xiāng)村干群的現(xiàn)代治理精神。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀”。社會主義核心價值觀倡導(dǎo)的價值理念也是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理精神的體現(xiàn)。協(xié)商民主有利于把抽象的價值理念變成人們實實在在的行動。村干部在為群眾服務(wù)的過程中，愛崗敬業(yè)的意識得到加強。村民在參與村級事務(wù)管理的過程中，民主、自由、平等、公正、法治、友善意識得到提升。

2 鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的平臺構(gòu)建

推進(jìn)鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主對建立“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系有重要價值，但由于農(nóng)村地區(qū)物質(zhì)基礎(chǔ)相對落后、傳統(tǒng)思想文化的制約，鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主存在一定的實踐困境。只有積極構(gòu)建平臺，才能推進(jìn)鄉(xiāng)村基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展。

2.1 平臺構(gòu)建的基本原則 2015年中共中央發(fā)布《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，對協(xié)商民主進(jìn)行了頂層設(shè)計。然而協(xié)商民主對廣大農(nóng)村地區(qū)是一種外援式制度，要實現(xiàn)協(xié)商民主與鄉(xiāng)村治理的有效對接，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村級組織及廣大農(nóng)民的參與。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是鄉(xiāng)村協(xié)商民主有序開展的保障者。村級事務(wù)進(jìn)行協(xié)商必然涉及到放權(quán)給村，但政府放權(quán)并不代表政府責(zé)任的終結(jié)。作為鄉(xiāng)村治理的中樞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府可上下貫通，全面開展鄉(xiāng)村協(xié)商民主工作。鄉(xiāng)村協(xié)商民主不僅包含村級內(nèi)部的協(xié)商，還有村與村的協(xié)商、村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)商，在多元聯(lián)動交融的協(xié)商中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是總攬全局的掌舵人。

村級黨組織是推進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)商民主的主導(dǎo)。黨員是村民中的先進(jìn)分子，是村級協(xié)商的連心橋。作為面向村民的基層組織，村黨支部是黨了解民情民意的重要平臺，是黨踐行群眾路線的直接途徑。村級協(xié)商不單是村黨支部征求意見的平臺，更是協(xié)調(diào)利益、創(chuàng)造共識的平臺。近年來很多地區(qū)通過村級黨建引領(lǐng)，有力推動基層協(xié)商民主發(fā)展。

鄉(xiāng)村所有主體的平等協(xié)商是關(guān)鍵。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是鄉(xiāng)村協(xié)商民主有序開展的保障者，但并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府直接參與到所有的協(xié)商事務(wù)中。特別是在村級內(nèi)部協(xié)商中，要保證鄉(xiāng)村協(xié)商民主的主體來自村莊，且均處在同一平臺。建立村級民主協(xié)商機制，從而使重大事項的決策權(quán)真正回到村民手中去。

綜上所述，黨和政府應(yīng)回應(yīng)群眾訴求，遵循鄉(xiāng)村協(xié)商民主的基本原則，通過協(xié)商民主使得鄉(xiāng)村各主體理性地參與協(xié)商，從而實現(xiàn)公共利益最大化。

2.2 平臺構(gòu)建的基本要求

2.2.1 協(xié)商民主的程序化 群言堂政治和基層協(xié)商民主的發(fā)展離不開程序化。農(nóng)村基層協(xié)商民主應(yīng)包括提出協(xié)商議題、選定主體、討論組織議題、分配發(fā)言權(quán)、選擇協(xié)商形式、運用協(xié)商結(jié)果等多項程序，且必須遵守，其核心是解決“議什么”、“誰來議”及“怎么議”的問題。

確立議題，解決“議什么”。現(xiàn)在村級事務(wù)鼓勵由黨和政府指定向村自下而上的申報進(jìn)行轉(zhuǎn)變。協(xié)商議題應(yīng)具有廣泛性，既要有黨委、政府“點題”，也要有非政府組織的“送題”，更要有基層群眾的“報題”，提高協(xié)商主體的參與積極性，化被動為主動。應(yīng)把涉及“三農(nóng)”的重大民生問題列為重點議題和重要內(nèi)容，并對其進(jìn)行相應(yīng)的細(xì)化和分解，主要就廣大農(nóng)民關(guān)心關(guān)注并期盼解決的熱點、難點問題建言、對話和商討。

選定主體，解決“誰來議”。協(xié)商的一個首要前提就是保證協(xié)商主體的廣泛代表性。就協(xié)商主體而言，盡量吸納不同群體的代表人士，擴大團(tuán)結(jié)面，增強包容性。如果協(xié)商人數(shù)太多，可運用隨機抽樣確定會議代表，保證協(xié)商民主的公平開展。抽樣方式還可以克服由領(lǐng)導(dǎo)人指定會議代表人員所帶來的弊端，保證了過程的公正性，為基層協(xié)商提供了強有力的合法性證明。

建立機制，解決“怎么議”。協(xié)商的方式直接關(guān)系協(xié)商的好壞，要建立起科學(xué)的機制，保障商議的效果。第一，建立完善協(xié)商機制。定期召開鎮(zhèn)、村的協(xié)商會，采取分組協(xié)商與集中討論、會前醞釀與會中發(fā)言等方式，必要時可邀請非利益相關(guān)方的專家、非政府組織列席會議，力求充分協(xié)商議題。第二，建立信息交流機制。拓寬參加協(xié)商的代表人士與村委會、鎮(zhèn)政府的信息交流渠道，會議討論內(nèi)容要聚焦民生熱點，并及時將協(xié)商結(jié)果傳達(dá)給群眾，形成上情下達(dá)、下情上報的互換體制，實現(xiàn)群體彼此的信息共享。

2.2.2 協(xié)商載體的多元化 協(xié)商民主尋求多元化載體。當(dāng)前社區(qū)開展協(xié)商主要是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織、村民委員會等組織，以民主懇談會、政協(xié)聯(lián)絡(luò)委員會、民主協(xié)商議事會等會議作為載體。

為更好的在鄉(xiāng)村開展協(xié)商民主，除了要用好傳統(tǒng)的資源，還要積極開發(fā)新的協(xié)商議事載體。首先，黨和政府要發(fā)揮引導(dǎo)和把關(guān)作用，調(diào)動村民自行搭建議事平臺和所有利益相關(guān)者參與鄉(xiāng)村治理的積極性。借助自組織的議事平臺，發(fā)揮村組協(xié)商和村民協(xié)商功能。其次，利用便捷的互聯(lián)網(wǎng)，借由QQ、微信、論壇等多種方式，疏通網(wǎng)絡(luò)交流渠道，使網(wǎng)絡(luò)征詢意見作為正式協(xié)商議事會議的補充，并使具有時間、空間和內(nèi)容局限性的議題在網(wǎng)絡(luò)平臺上延續(xù)，幫助正式會議形成共識。

2.2.3 協(xié)商民主的大眾化 鄉(xiāng)村協(xié)商民主離不開廣大農(nóng)民的參與，否則就會成為無本之木。在鄉(xiāng)村推行協(xié)商民主制度，必須采取大眾化策略。鄉(xiāng)村協(xié)商民主的大眾化就是以淺顯易懂、群眾喜聞樂見的形式，把協(xié)商民主的道理講清楚，保障農(nóng)民有效參與鄉(xiāng)村治理。通過教育培訓(xùn)、加強宣傳、提升農(nóng)民思想政治觀念與文化素質(zhì)等途徑使廣大農(nóng)民參加到協(xié)商民主的實踐中。

第一，加大社會教育和培訓(xùn)，提升農(nóng)民的協(xié)商能力。需要政府統(tǒng)籌社會力量，適當(dāng)撥出資金，通過多種方式加強教育和培訓(xùn)農(nóng)民在農(nóng)村種養(yǎng)、民主法制、新媒體的使用等方面的知識和能力。通過新舊媒體宣傳和文化藝術(shù)演出等間接的廣義教育活動，借政府和社會組織之手來培養(yǎng)和傳授協(xié)商民主參與意識和知識。

第二，加強宣傳協(xié)商民主。作為協(xié)商民主主體參與的前提條件，為實現(xiàn)協(xié)商的真實有效性，應(yīng)確保協(xié)商民主主體在信息的擁有上具有高度的對稱性。因此，必須加強協(xié)商民主相關(guān)內(nèi)容的宣傳，使廣大農(nóng)民掌握充分的信息。這樣農(nóng)民才可能與政府、其他社會精英處在對稱信息基礎(chǔ)上的平等協(xié)商。

第三，提升農(nóng)民的思想政治觀念和文化素質(zhì)。福柯在其權(quán)力話語學(xué)說中曾做出了關(guān)于權(quán)力、話語和知識三者密不可分的論述：“話語，權(quán)力，知識是三位一體地發(fā)揮作用的，一定的權(quán)力總是以一定的知識為支撐的。知識使權(quán)力合法化，權(quán)力使知識體系化，并取得權(quán)威地位，成為社會的主流話語”[4]。為了全面提高作為協(xié)商主體的農(nóng)民的思想政治觀念和文化素質(zhì)，應(yīng)確保其在協(xié)商中擁有與其他主體處在相同的地位。這需要對基層農(nóng)民予以平等的文化教育，擴寬他們的認(rèn)識領(lǐng)域，使其掌握作為協(xié)商主體的話語權(quán)。

2.2.4 鄉(xiāng)村干部的現(xiàn)代化 協(xié)商民主是“基于理性討論的一種對話規(guī)則，獲得共識的一種政治實踐”[5]。因此，開展協(xié)商民主必須培育協(xié)商主體的現(xiàn)代協(xié)商意識。合格的現(xiàn)代公民與領(lǐng)導(dǎo)干部會推動所有協(xié)商的進(jìn)行。作為鄉(xiāng)村治理的核心，基層干部對協(xié)商民主的重視程度與開展協(xié)商民主的深入程度成正比，這對領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商民主素質(zhì)提出了更高的要求。現(xiàn)在的鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部存在這樣或那樣的問題，很難適應(yīng)現(xiàn)代化治理的要求。有些地區(qū)鄉(xiāng)村干部腐敗成風(fēng)；有的年齡結(jié)構(gòu)老化，思想觀念保守，難以參與協(xié)商民主；還有的重經(jīng)濟發(fā)展，而輕治理能力的提高。要扭轉(zhuǎn)這些狀況，必須加強基層領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識，重點加強協(xié)商民主培訓(xùn)教育，使其自覺推動協(xié)商民主的發(fā)展。

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（責(zé)編：徐世紅）