城市多功能智能桿投資建設運營模式研究

柳慶勇 王海濱 王天小 吳 顥 董國文

中電科新型智慧城市研究院有限公司，廣東深圳 518000

城市多功能智能桿是集智慧照明、視頻監控、交通管理、環境監測、無線通信、信息交互、應急求助等多功能于一體的公共基礎設施。它是構建國家新型智慧城市全面感知網絡的重要載體，是承載國家新一代信息通信（5G）基礎設施的戰略高地，它的誕生將隨著城市總體規劃和整體更新實現城市基礎設施的萬物互聯，為政府管理者提升城市服務水平和城市治理能力奠定了強有力的基礎。

多功能智能桿作為新興事物，在國內推廣應用還處于初級階段，因為其牽涉的利益面太廣，目前尚未形成成熟的建設運營模式。本文通過對城市立桿設施的投資建設運維的現狀進行分析總結，同時結合一些大型項目建設的經驗和國內其他城市在智慧燈桿推廣方面的探索，研究適合多功能智能桿在城市落地開花之道。

1 城市涉桿現狀

通過對城市現有涉桿部門的調研，存在以下幾個方面的現狀。

1.1 各自建設、相互影響

城市各行業主管部門在各自業務職能范圍內根據自身需求在不同的時間各自建設路燈、監控、誘導屏、標識標牌等設施，先期所建桿體會被后期建設桿體或廣告牌等設施遮擋，導致桿體掛載設施的使用效果受到影響。

1.2 建管分離、升級困難

部分城市的道路照明實行建、管分離，建設主要由交通運輸委、市建筑工務署、各區建筑工務局、各街道辦負責，建成后移交城市管理部門進行管理及維護；若在城市照明設施上架設線纜、安置其他設施或者接用電源，很有可能影響城市照明設施的正常運行。另外，各部門在自行建桿過程中，由于取電、通訊等資源的分散，導致有業務需求的地方無法完成立桿建設。

1.3 重復建設、互不共享

采用視頻監控手段提升業務效能的方式現已滲入到各行各業，各部門對視頻資源的共享需求非常迫切，但目前視頻監控的建設情況基本都是各部門自行建設，視頻數據互不共享，造成城市公共基礎設施重復建設和資源的極大浪費。

1.4 各自為政、缺乏整合

目前城市涉桿部門有城管、公安、交警等部門，各部門根據自己的需求多建設的立桿導致城市“多桿林立”，不僅擾亂了市民視線，造成視覺污染，影響出行，浪費了城市土地利用空間，還給城市形象“減分”不少，對深圳、香港這種土地資源極其寶貴的城市來講更是不堪重負。

2 現有模式對比分析

通過對現有建設項目的投融資模式進行研究，總結起來基本可以分為政府傳統投資模式和PPP模式，這兩種模式的特點及各自的優、缺點如下：

（1）政府傳統投融資模式。特點：政府相關部門負責項目投資，同時將項目建設、運營委托給第三方企業。優點：① 政府掌控力足，可快速落實政府戰略；② 項目公益屬性較強；③決策流程成熟，能在短期內快速增加有效供給；④ 資產明晰，有利于實現統一運營維護；⑤ 靜態財政支出總額相對較低。缺點：① 短期內政府財政支出壓力較大；② 項目建設、管理、運營由不同主體承擔，不利于風險最優分配和風險轉移；③ 項目經營水平參差不齊，運營模式缺乏創新，公共產品和服務的供給效率相對較低。

（2）PPP模式。特點：政府和社會資本共同組建項目公司，并在項目合作期內，由項目公司負責項目的投融資、建設、運營管理和維護等。優點：① 有效減輕政府當期財政壓力；② 充分發揮社會資本優勢，有效提高項目建設運營及資金使用效率；③ 建設運營一體化，合理分擔項目風險。缺點：① 政府與社會資本存在利益博弈，需政府方加強對社會資本方的履約監管；② 社會資本遴選過程較為復雜，對政府和社會資本雙方的履約能力要求較高；③ 靜態財政支出總額相對較高；④ 多個運營主體不能達到資源最優化配置。

考慮多功能智能桿的投資建設運營堅持“統籌規劃、統一管理、統一建設、統一運營、統一維護、開放共享”的原則和城市立桿建設的現狀，建議將政府傳統投融資模式作為主要投融資模式。同時，視項目運營情況，鼓勵政府采用PPP模式進行融資解決，逐步引入社會資本，優化投融資渠道。

3 成功經驗借鑒

3.1 地下綜合管廊建設模式

日本綜合管廊由政府財政投資建設，管線單位只按照管線傳統直埋費用出資，且管線單位可獲得政策性貸款分擔支付建設費用的壓力。管廊建成后，管廊主體由道路管理者負責，管線單位負責維護管理管線本身，政府分擔50%以上的管理維護費，其余部分由管線單位分攤[1]。

歐洲綜合管廊大規模興建并形成網絡，政府完全主導項目投資建設及后期運營管理。政府出資開展綜合管廊建設，建成以后產權歸政府所有，避免了管線單位與政府之間關于管廊管廊所有權歸屬的糾紛。其運營管理通過向管線單位出租管廊空間的形式開展，但沒有指定固定的收費標準，而是在管廊所在地議會通過聽證確定，根據管廊的實際運營情況進行調整[1]。

中國臺灣省城市地下綜合管廊建設費用由主管機關和管線單位共同出資，其中主管機關承擔1/3的建設費用，管線單位承擔2/3，各管線單位以各自所占用的空間以及傳統埋設成本為基礎[1]。

深圳市綜合管廊項目由市政府全額出資并委托市基礎設施投資平臺公司進行建設并實行統一運營，產權歸市基礎設施投資平臺公司所有，管廊實行有償使用制度，管廊產權單位通過向入廊管線單位收取入廊費和日常維護費來實現收支平衡，管廊運營不能通過收取日常維護費彌補成本的，政府根據實際情況給予補貼。具體關系如圖1所示。

圖1 地下綜合管廊投資建設運營模式

3.2 深圳市智慧停車設施建設項目

深圳市智慧停車設施建設項目采取政府投資和PPP模式并行，項目涉及的建設內容劃分為A、B兩部分，A部分為全部土建，B部分為全部設備。由一家市屬國有企業的下屬全資子公司智慧停車發展公司以政府財政預算資金為主、其他渠道資金為輔完成A部分內容的建設，同時由智慧停車發展公司與社會資本共同出資成立項目公司，由項目公司負責B部分的投融資及建設。項目建成后由智慧停車發展公司將A部分資產租賃給項目公司使用，由項目公司統一負責“A+B”部分的運營、維護等，并通過收取使用者付費收回投資并獲得投資回報，政府在運營期內不再承擔任何支付責任。具體關系如圖2所示。

圖2 深圳市智慧停車設施項目投資建設運營模式

A部分建成后產權直接歸屬于智慧停車發展公司，項目公司在合作期內通過租賃獲得A部分使用權。B部分相關設施設備產權也全部歸屬于智慧停車發展公司，項目公司在合作期內擁有使用權。合作期滿以后，項目公司特許經營權自動終止，全部項目無償移交給智慧停車發展公司，不涉及資產轉讓。

3.3 互聯網租賃自行車停放項目

互聯網租賃自行車智能停放項目采取全范圍的PPP模式，通過建立規范的停車區域，加裝智能停放設施，有效地控制用戶的停放行為，把電子圍欄、智能停放鎖樁、滑動車架等智能停放設施全部實施內容納入PPP合作范圍，由社會資本組建的項目公司負責項目全部設施的投放，在設施完成安裝并經過驗收后一定年限內無償取得項目的特許經營權，負責自行車智能停放設施的運營、維護等。該項目屬于比較簡單、傳統的全范圍PPP模式，但由于項目總投資額較大而收入又不足以確保收回項目投資，需要通過政府方給予項目公司建設期投資補助或運營期可行性缺口補助的方式提高項目收益水平，進而確保投資人能夠獲得合理回報。

3.4 相關城市探索經驗

四川省成都市雙流區采用“EMC+維護”的模式，成功的實現了對全區智慧燈桿的投資、建設和運營維護。四川華體照明公司與雙流區政府共同出資成立合資公司，雙流區政府授予合資公司一定期限的特許經營權，由合資公司作為智慧路燈投資和建設方，項目建設完成驗收后由合資公司負責特許經營期內的運營服務，盈利按約定的投資比例履行股東權益。

上海市從2014年開始，由住建委牽頭開始探索燈桿綜合利用。2017年成立架空線入地和合桿整治指揮部，市政府辦公廳建立聯席工作會議制度，統籌引導市區兩級、多部門推進工作。2018年3月上海市正式發布《上海市城市道路桿件整合設計導則》，并確定由上海市城市綜合管理事務中心牽頭，組織開展上海市道路照明燈桿綜合利用試點技術方案研究和上海市道路照明燈桿綜合利用特許經營試點方案研究；基本確立了桿體、燈具、管線、基建施工部分由上海市住建委（上海市城市綜合管理事務中心）牽頭建設、運維和管理，桿體上各類設備由各使用部門建設、運維和管理的模式。

經過對上海市的調研了解到，上海市智慧燈桿的發展歷程基本可以分為三個階段：第一階段是探索階段，始于2005年，由行業企業發起，但進展不是太明顯。第二階段是實踐階段，從2014年開始，城市整體形象提升，由上海市住建委牽頭開始探索燈桿綜合利用，并專門成立架空線入地和合桿整治指揮部，通過“架空線入地、綜合桿整治”、“美麗街區”等專項整治行動開展城市更新工程。2015、2016年先后在大沽路、虹口區萬榮路和徐匯區昭平路等路段進行燈桿綜合利用（智慧燈桿）項目試點。2017年成立架空線入地和合桿整治指揮部，市政府辦公廳建立聯席工作會議制度，聯席會議下設推進辦公室并實體化運作，統籌引導市區兩級、多部門推進工作。第三階段是規模化階段，2018年3月上海市正式發布《上海市城市道路桿件整合設計導則》，并確定由上海市城市綜合管理事務中心牽頭，組織開展上海市道路照明燈桿綜合利用試點技術方案研究和上海市道路照明燈桿綜合利用特許經營試點方案研究；基本確立了桿體、燈具、管線、基建施工部分由上海市住建委（上海市城市綜合管理事務中心）牽頭建設、運維和管理，桿體上各類設備由各使用部門建設、運維和管理的模式和機制。

3.5 經驗總結

綜上所述，項目采取政府投資和PPP模式并行，一是減輕了項目建設的整體資金壓力和社會資本自有資金的要求，將能夠充分吸引不同類型、不同所有制形式的社會資本參與項目；二是政府不需要在運營期再向項目公司支付可行性缺口補助，減少了運營期政府和社會資本雙方因為收入和成本確認等方面可能產生的沖突和矛盾，也降低了運營期政府方監督管理難度；三是基于項目有穩定使用者付費來源的實際情況，市屬國有企業可以向項目公司收取適當的租金、獲取項目公司分紅等方式實現國有資產保值增值。

4 投資建設運營模式的思考

多功能智能桿是打造智慧城市物聯感知網絡的載體，屬于智慧城市中基于多行業共性需求整合的基礎設施。在業務層面，其建設牽涉對多個行業主管部門的組織、協調，以及既有利益相關方的再平衡；在集成整合方面，涉及既有業務需求整合、未來功能擴展預留、網絡傳輸和設備供電的統一部署，需要根據不同需求和不同的應用場合選擇不同的功能模塊進行集成，對集成商的集成整合能力有非常高的要求。

因此，基于組織協調難度大、系統集成要求高的特點，多功能智能桿在城市范圍廣泛推廣落地需要政府主導，實現各行業主管部門和各區政府的協同建設；多功能智能桿的建設要編制專項納入城市總體規劃，制定統一的標準進行統籌建設；在項目建設完成后，交由統一的運營管理部門，實現統一運營、統一管理，實現資源的集約利用和運營管理的高效化。

4.1 政府主導，條塊協同

多功能智能桿屬于新興事物，牽涉多個行業多個政府部門的利益，其推動將打破既有的利益平衡。因此，建議在全市智慧城市建設領導小組的領導下，建立由各行業主管部門參與的聯席會議制度，分管副市長作為總召集人，統籌多功能智能桿的總體建設，每年定期召開聯席會議，審定下一年度全市多功能智能桿建設計劃，并協調解決工作推進中遇到的重大問題。

此外，建議智慧城市建設的牽頭部門作為多功能智能桿的主管部門，由其負責組織制訂多功能智能桿管理政策法規、發展戰略、年度建設計劃和技術規范；推進多功能智能桿與其他市政基礎設施的同步建設，指導監督各類管功能桿集成；負責多功能智能桿建設、運營的監督檢查，建立檢查考核機制并組織實施；指導多功能智能桿運營單位和管線單位制定多功能智能桿綜合應急預案；協助相關部門明確多功能智能桿建設運營的投融資模式、有償使用和財政補貼機制；履行法律、法規、規章及市人民政府授予的其他職責。

各行業主管部門推動存量單一功能桿整合到多功能智能桿，負責提出各功能模塊使用、管理標準要求。其他諸如道路、地鐵、水務等主體工程按照全市統一的標準同步設計建設多功能智能桿，為打造未來智慧城市感知網絡奠定基礎。

4.2 規劃先行，統籌建設

多功能智能桿專項規劃作為建設的基本依據，應先行開展。多功能智能桿建設統一由產權單位負責建設。為確保多功能智能桿充分滿足通信、監控、照明等基本需求，各主管部門應會同城市規劃國土部門等單位組織各區政府、各委辦局編制全市多功能智能桿專項規劃，每半年修訂一次，對納入專項規劃的多功能智能桿，即可開工建設，無需再次申報審批，所建多功能智能桿必須滿足全市統一的標準規范。

對未納入專項規劃的多功能桿建設，由統一建設運營平臺公司向主管部門申報審批通過后，并向城市規劃國土部門、交通管理部門、城管部門、公安部門等單位報送材料備案。統一建設運營平臺公司按照“風險自擔”的原則，待各部門出具審核批準意見之后進行施工，也可以在向相關部門報送審批材料后即開工，若相關部門審核意見未通過，需立即停止施工，并恢復施工現場原貌，損失由統一建設運營平臺公司自行承擔。多功能智能桿建成后按相關行政管理部門審批要求補齊相關手續。經驗收后，納入下一次規劃修訂中。涉及道路、地鐵等主體工程的建設，要按照全市統一的標準將多功能智能桿的規劃建設納入到主體工程項目的設計中。

4.3 政府投資，多方參與

多功能智能桿作為智慧城市的物聯感知載體，屬于信息基礎設施的范疇，具體的投融資模式需要綜合考慮項目的建設體量、項目建設的場景范圍、桿體上所承載的功能以及現有的體制機制和法律法規現狀等，根據不同的情況選擇不同分級分類采用多種組合方式進行投融資建設。

若項目總建設規模和總投資額度不大，或項目建設位于道路場景，為避免城市各行政區建設進度不統一、管理水平參差不齊、資源利用效率不高等問題，可以考慮由政府財政直接投資，由統一建設運營平臺公司負責建設并持有產權。區財政投資的多功能智能桿由相關職能部門、政府投資項目代建機構或者區政府確定的單位負責建設，并由區人民政府確定的一家單位持有產權。市財政投資可采取直接投資、資本金注入、作價出資等方式，市財政投資不足的由統一建設運營平臺公司負責協同城市基礎設施投資基金或其他融資渠道解決。視項目運營情況，統一建設運營平臺公司逐步承擔項目投融資功能，多功能桿投資逐步由財政出資轉變為社會投資。

若項目總建設規模和總投資額度太大，可考慮采用PPP的投融資模式進行建設。在具體操作層面上，由本地國有企業作為政府出資人與社會資本進行合資組建項目公司，并以自有資金（出資額按政府股權比例計算）履行政府出資義務，在PPP項目公司出資比例可盡可能降低，參與多功能智能桿的投資、建設和運營，確保政府實現知情權，以及政府的建設目標和要求得到落實，并承擔全市多功能智能桿的統一運營管理和日常維護工作。項目公司在政府授予的特許經營權范圍內和技術總體單位的指導下，根據PPP合同和相關要求，負責多功能智能桿的投資、建設和特許經營期內的運行維護。

此外，針對商圈、廣場、公園、學校、醫院、小區等人流非常密集的場景的多功能智能桿項目，具有廣泛使用者付費潛力，可能會足以彌補其投入成本，可以考慮引進社會資本參與投資、建設和運營，充分發揮企業高效的管理經驗和經營策略，實現對多功能智能桿的高效運營，對政府來講，可以將財政投資投放到其它更加需要投入的基礎設施建設上去。

4.4 統一運營，統一管理

多功能智能桿在城市分布范圍之廣，在運營過程中涉及桿上的設備種類繁多，建議由一家有實力的本地國有企業作為統一建設運營平臺公司，進行統籌整個城市的多功能智能桿的運營維護管理，實現統一運營、統一維護，如此也可以實現國有資產的保值。統一建設運營平臺公司承擔對桿體進行維護和對感知數據進行歸集管理，保障設施的完整性、穩定性和可用性，以支撐智慧城市的建設。視項目實際情況引入中央企業、社會資本，提高多功能桿資產資源的利用效率。

作為政府方來講，建議由主管部門牽頭，各使用部門制定多功能智能桿運營維護的標準和監管辦法，建立有效的監督管理機制，對運營維護主體進行監管，定期組織對全市多功能智能桿的運行情況、實際效果、能耗等進行監督檢查。

多功能智能桿維護費用原則上由運營維護主體和使用者協商確定。發展改革部門可會同財政、經貿信息管理部門通過開展成本調查、專家論證、委托第三方機構評估等形式，為各方協商確定費用標準提供參考依據。統一建設運營平臺公司遵循市場化、開放性原則基金引進包括中央企業在內的各類投資者參與多功能智能桿運營維護，開展多種形式的市場化合作，協同發展，充分利用央企等投資者在資金、技術、人才、經驗等方面的優勢，大大提升多功能智能桿維護水平，支撐智慧城市建設。

5 結語

多功能智能桿是智慧城市發展過程中不可缺少的基礎設施，是構建智慧城市物聯感知網絡的必要載體，是5G商用布局站址資源必爭之地，是未來承載智能駕駛、無人駕駛關鍵技術的載體，它的城市落地少不了當地主要領導的支持，關鍵是要推動制度（立法）先行。對于城市級的多功能智能桿項目不建議初期就以地級市為著陸點，而應由區縣為示范區再向全市范圍廣泛推廣，有市主要領導支持，區縣地區更易推動項目發展。在桿址的選擇上，一定要盡可能滿足城管、公安、交通、停車等多方的應用，讓各部門認可的多功能智能桿真正發揮其的價值，使其順利落地實施，繼而聯動形成智慧效應。最后，多功能智能桿基于其本身固有的特點，一定要進行統一的運營和統一的管理，從而避免多頭管理、互相影響的問題。