特朗普政府產業政策的基本特征

□鄖彥輝

美國當前產業政策的保護主義色彩過于濃厚，在贏得中期選舉后，特朗普政府有可能對當前的產業政策進行微調

長期以來，美國雖然標榜自己沒有專門的產業政策，但其歷屆政府都在制定和使用實質意義上的產業政策。特朗普自上任以來，美國政府事實上已經發布了不少產業政策，雖然分散于聯邦法案、發展計劃、行政措施中，但“形散而神不散”，可以視為“特朗普式產業政策”，其核心目標是重振美國制造業，保持競爭優勢，促進經濟發展。

特朗普政府產業政策的三大特征

1.保護主義。在特朗普政府之前，美國歷屆政府均奉行自由主義，在國內積極培育自由競爭市場，在國際上推行自由貿易政策，建立并維護各種自由貿易規則，通過倡導和維護自由主義，在全球經濟體系中維護自身的主導地位，憑借雄厚的綜合實力稱霸全球。

隨著國際形勢和美國國內社會經濟發展態勢的變化，特朗普反其道而行之，奉行保護主義，其基本邏輯是從“一切為了美國”出發，以貿易保護主義和投資保護主義為原則，減少美國的貿易逆差；對其他國家實施貿易制裁，阻止或滯緩這些國家優勢產業或潛力產業的發展，以此換取美國發展的時間和空間，促進本土產業的振興和創新性發展，從而保障美國在全球長期居于領先地位。從表面看，特朗普政府的產業政策與此前的自由主義已分道揚鑣，但實質上，在維護美國霸權上仍然異曲同工。

2.戰略性減負。與一般國家著眼于為企業減負的通行做法不同，特朗普政府主要著眼于宏觀經濟發展，從國際關系、國家戰略以及企業等層面同時發力，“以退為進”，降低國家成本支出，減輕企業發展的各種內外部負擔，為企業發展保駕護航。

從貿易方面看，2017年1月，特朗普簽署行政命令，正式宣布美國退出跨太平洋伙伴關系協定（TPP）。特朗普認為，該協定要求成員國之間相互給予優惠，對美國制造業發展嚴重不利，是美國“潛在的災難”。對美國來說，退出TPP就意味著減少美國政府必須負擔相應義務的成本。

從環保方面看，2017年6月，特朗普正式宣布退出有190多個國家參與的《巴黎氣候協定》。特朗普認為，該協定影響了美國具有傳統優勢的煤炭、石油等能源產業的發展，減少了就業機會，還將導致美國損失3萬億美元的國內生產總值，增加美國成本支出。退出之后，美國可以不用承擔相應的減排義務，企業的負擔將會減輕，有利于促進傳統能源產業的發展。基于同樣的理由，在美國國內，2017年10月，特朗普政府廢除了奧巴馬政府的《清潔能源計劃》（Clean Power Plan）。

從企業減負方面看，2017年12月，特朗普簽署《減稅和就業法案》，大力減少企業發展成本。比如，將企業所得稅的稅率從35%降低到21%，取消累進遞階；取消替代性最低限額限制；對于“穿透實體”類企業，非工資薪金部分的收入可享受20%的稅前扣除；對股息所得從全球征稅的“屬人原則”轉變為“屬地原則”，對來自海外子公司（持股10%以上）的股息免稅，對境外企業利潤所得改用免稅法。據估計，這次稅改是近30年來美國規模最大的稅改，將大大降低企業負擔，同時有助于促進制造業企業回流。

3.選擇性國家干預。不同于奧巴馬再工業化的政策定位于高端制造業，特朗普政府對產業發展進行了選擇性干預，即對最傳統產業和最新興產業實行“兩手抓，兩手都要硬”。

多措施保障傳統制造業發展。特朗普政府重振煤炭、汽油、鋼鐵等傳統行業，所采取的措施可分為三類。一是松綁。包括放松天然氣的出口限制，重啟“拱心石XL”管道和達科他管道建設，加快環境審查和高優先級基礎設施項目的審批，廢除環境質量委員會針對溫室氣體排放和氣候變化的政策指導。二是減壓。采取貿易保護手段，減少來自外部的競爭壓力。特朗普曾提出，“通過數據分析，鋼鐵和其他許多行業被幾十年的不公平貿易和糟糕的政策摧毀”。2018年1月，美國商務部在一份國家安全調查報告中建議，為了使美國鋼鐵業的產能利用率恢復到80%，應對進口鋼鐵和鋁實施關稅、配額等進口限制措施。2018年3月，特朗普宣布對鋼鐵和鋁進口分別征收25%和10%的關稅。三是創新。2017年11月，美國能源部長宣布授權國家實驗室承包商使用技術商業化協議（ACT）。通過消除愿意與能源部國家實驗室合作的企業和其他實體的體制阻礙，促進技術轉讓，推動美國能源創新。

積極推動高技術產業發展。特朗普政府積極推進納米技術、先進計算和人工智能等新技術的研發；鼓勵科學家并培育創新經濟；放寬對無人機的監管。同時，還利用相關規則保護本土產業。比如，美國外國投資委員會（CFIUS）通過加強審查干預外資的進入，叫停了Canyon Bridge 基金收購美國FPGA芯片廠商萊迪思半導體、博通收購高通等。

特朗普政府宣布廢除奧巴馬政府的《清潔能源計劃》。

特朗普政府產業政策的效果與走向

1.產業政策的短期成效已經顯現。美國經濟實現穩定增長。近年來美國經濟的穩定增長，有奧巴馬政府政策效果延續之功，但更多要歸功于特朗普政府產業政策的效用。在特朗普執政期間，美國實際GDP增長率平均為2.5%。2016年，美國GDP實際增速為1.5%。2017年，經濟增長率達到2.3%，其中2017年第二、三季度增速超過3%。據美國產業協會的數據，2018年第二季度，調整后的美國實際GDP增長4.2%，達到近4年來的季度最佳水平。

制造業就業水平穩步回升。特朗普執政以來，為美國創造了30.4萬個制造業崗位，增加了就業機會。美國勞工統計局的數據顯示，2017年，美國的平均失業率為4.1%。2018年8月，失業率降低至3.9%，為近半個世紀以來的最低水平，制造業的失業率為3.2%。近期的蓋洛普民意調查結果表明，約有2/3的美國人認為當前有機會找到一份好工作。

制造業企業不斷回流。富士康宣布在美國威斯康星州投資100億美元建設液晶面板廠。通用電氣時隔50年后在肯塔基州路易斯維爾市設立新廠，將冰箱冷凍室生產線從墨西哥搬回美國本土。卡特彼勒將整機組裝業務搬回美國。福特取消了在墨西哥的投資計劃，而轉向美國。

消費者信心水平得到提升。2018年8月，美國的消費者信心指數達到2000年10月份以來的最高水平。美國聯邦儲備理事會的兩份年度調查報告也顯示，美國家庭感覺生活更穩定。這表明，在短期內，美國經濟仍將處于穩步增長狀態，消費者對當前美國的經濟發展狀況比較滿意。

2.美國產業政策走向預判。特朗普政府已出臺的產業政策大部分是兌現競選時的承諾，短期正面效果明顯，獲得了美國民眾的支持，對特朗普贏得中期選舉極為有利。但從長期來看，當前這些產業政策的保護主義色彩過于濃厚，以鄰為壑的單邊主義取向對美國產業長遠發展和國際領導力提升都極為不利。因此，可以預測，在贏得中期選舉后，即在確保了國會中共和黨的多數地位以及在36個州長選舉中占據優勢地位之后，特朗普政府有可能對當前的產業政策進行微調，預計可能的調整主要有：緩和針對歐盟、加拿大、日本等盟國的貿易保護舉措；集中力量與中國進行長期的各領域內貿易談判；對各國的技術創新領域繼續打壓，并搶先制定技術標準和技術實施規則等。

對中國的建議

1.發揮產業政策的信息引導作用，繼續堅定支持中國優勢產業發展。一是積極推動傳統產業轉型升級，利用高新技術改造傳統工藝，提高資源使用效率，促進鋼鐵、有色等產業綠色循環低碳發展。二是進一步促進新產業、新業態發展。引導資源集聚，在新一代信息技術、人工智能、新能源、新材料、高端裝備制造等戰略新興產業實現突破性發展。推動產業集聚發展，打造具有影響力的產業集群。三是優化產業創新發展環境。大力營造競爭有序的市場環境和高效的政務環境，為企業發展提供良好的服務保障。

2.充分利用國際規則，冷靜應對貿易摩擦。一是建立和強化合作機制，切實保護企業權益。積極與主要貿易伙伴建立平等對話機制，加強雙邊或多邊合作。以G20、金磚國家、上合組織等平臺為基礎，打造國際合作新平臺。二是積極利用國際規則解決爭端。比如，充分了解和利用WTO的磋商、專家組建議、上訴、執行、報復等爭端解決機制。三是積極推進和參與國際新規則的制定，推動全球自由、公平貿易體系建設。