中國監察權行使方式應有主動與被動之分

□馬嶺 蘇藝

在現有監察模式下，應對監察權的行使方式作主動與被動之區分。對法官、檢察官以及人大代表、人大常委會組成人員等，只有當他們涉嫌職務違法和職務犯罪時，監察委員會才應進行調查監察；而對于他們的日常工作情況，則不宜主動進行監督監察

中國監察委員會成立后，實踐過程中對法官、檢察官以及人大代表、人大常委會組成人員的監察引起了一些爭議，有人擔心這是否會干涉司法獨立，是否會挑戰人民代表大會制度中的人大地位。這些擔心不無道理。筆者認為，在現有監察模式下，應對監察權的行使方式作主動與被動之區分，對法官、檢察官以及人大代表、人大常委會組成人員等，只有當他們涉嫌職務違法和職務犯罪時，監察委員會才應進行調查監察；而對于他們的日常工作情況，則不宜主動進行監督監察。

監察權的行使方式應視不同對象有主動與被動之分

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）第11條規定：“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責：（一）對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查；（二）對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查；（三）對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監察對象所在單位提出監察建議。”即監察委員會的監察權具體包括監督權、調查權、處置權三類。

同時，《監察法》第15條規定：“監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察：（一）中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；（二）法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；（三）國有企業管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。”即監察對象不再限于過去的行政人員，而是實現了對六類公權力人員的“全覆蓋”。

《監察法》第11條規定的監督權、調查權、處置權對《監察法》第15條規定的六類監察對象是同等適用的嗎？還是應該有所區別？筆者認為，在針對不同的監察對象時，應有主動監察與被動監察之分。“監察”的本義帶有行政權的主動性特征，有監督、檢查、督促之意，是針對監察對象的廉政、勤政以及執法情況進行監督檢查的職能活動，具有多角度、全方位、主動性、定期化的特點。由于《監察法》第15條規定的監察對象比過去的行政監察要寬泛得多，包括但不限于行政人員，因此與之相適應，主動監察的監督方式也應當兼顧部分非行政性機關監察對象的特點而有所謙抑，即對《監察法》第15條規定的六類監察對象，多數應采用主動監察的方式，但也有少數應采用被動監察的方式。

監察權中的監督權之主動性與調查權之被動性

1.《監察法》第11條第1項規定的監督權一般屬于主動監察方式。主動監察包括日常的廉政教育和工作檢查：前者主要是為加強公職人員的理想信念教育，可以通過看書觀影、在線課堂、聽取報告、撰寫心得體會等方式開展；后者主要是對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行定期的監督檢查，可通過列席或者召集會議、聽取工作匯報、實施檢查或者調閱、審查文件和資料等方式進行。

2.《監察法》第11條第2項規定的調查權一般屬于被動監察方式。調查權是對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查，這種調查往往建立在前期相關工作形成問題線索的基礎之上，這既有可能源自監察委員會監督階段的自行發現，也可能有賴于公民的報案、舉報（《監察法》第35條）或者人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索（《監察法》第34條）等，一般是“不報不理”、“不送不理”。

筆者認為，監察委員會在行使《監察法》第11條第1項規定的監督權時，對《監察法》第15條規定的六類監察對象中的大部分人員可采用主動監察的形式，尤其針對第一類型中的黨政機關公職人員，更應主動進行。但對第一類型中的兩類公職人員應采用被動監察的方式，一是法官、檢察官，二是人大代表、人大常委會組成人員，對他們應主要以內部自我監督為主，只有當其涉嫌職務違法和職務犯罪時，監察委員會才應遵循《監察法》第11條第2項規定的調查權進行監察。

至于《監察法》第11條第3項規定的處置權，則在監督、調查程序后才有可能行使，也有可能不行使，也就無所謂主動監察或被動監察。在處置權四個方面的內容中，監察委員會作出政務處分決定、問責、提出監察建議均需根據監督、調查的結果進行；移送人民檢察院審查起訴則需經過調查后認為犯罪事實清楚，證據確實、充分，方可進行。實踐中，監察委員會的處置程序可能歷經監督、調查兩個程序后才啟動，也可能只經歷監督或調查的其中一個程序就啟動。當然，如果工作檢查沒有發現問題，或者針對職務違法和職務犯罪的調查達不到給予相應處置和移送審查起訴的條件，那么處置程序則完全有可能不啟動。

對特定公職人員采用被動監察之理由

1.對法官、檢察官宜采用被動監察方式之理由。主要有兩個方面：一是《憲法》第131條、第136條分別規定了審判獨立原則和檢察獨立原則，《法官法》第2條、《檢察官法》第2條進一步將審判權、檢察權分別授予法官、檢察官依法行使，他們在公務員隊伍中的職能和地位較為特殊，在法檢機關中也較之司法輔助人員和司法行政人員有明顯不同，監察委員會對他們的監察應在不妨礙審判權、檢察權獨立性的前提下進行。如果仍采用主動監察的監督權行使方式，如進行定期的工作檢查，在沒有任何舉報線索的前提下通過開會、聽匯報、查文件等方式主動過問其履職狀況，極有可能給他們造成心理壓力，妨礙其以事實為根據、以法律為準繩的獨立判斷，給辦案造成不必要的困擾，從而影響司法獨立。二是目前法檢機關內部已建立了自我監督的體制機制，可由其內部監察部門依《人民法院監察工作條例》《人民檢察院監察工作條例》開展廉政教育和工作檢查；同時，還建立了法官、檢察官懲戒制度，法官、檢察官涉嫌違反審判、檢察職責的行為一經調查核實，會根據法官、檢察官懲戒委員會的意見作出處理決定，這樣也減輕了監察委員會諸多不必要的負擔。對于臨時性參與到審判、檢察工作中的人民陪審員、人民監督員等，可以視為《監察法》第15條第6項規定的“其他依法履行公職的人員”，比照法官、檢察官進行監察。

當然，這并不是說違法犯罪的法官、檢察官就可以逍遙法外，監察委員會在收到法官、檢察官涉嫌職務違法和職務犯罪的舉報線索，尤其是有關部門移送案件后，當然要依法調查并進行相應處置。實踐中，考慮到工作的便利性和實效性，監察委員會也可以將部分職務違法和職務犯罪的調查交由有關機關負責，如《刑法》規定的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等監察委員會與人民檢察院都具有管轄權的犯罪，一般以監察委員會調查為主，人民檢察院予以配合；特定情況下（如審查起訴期間又發現漏罪等）也可以交由人民檢察院立案偵查，監察委員會予以配合。總之，一旦進入調查階段，無論公職人員具有何種身份，都應當一視同仁，法律面前人人平等。

2.對人大代表、人大常委會組成人員宜采用被動監察方式之理由。在《監察法》第15條第1項規定涉及人大及其常委會機關公務員的監察對象中，主要包括縣級以上各級人大常委會領導人員、工作機構和辦事機構的工作人員，各級人大專門委員會辦事機構的工作人員，鄉、鎮人大主席、副主席，并不包括人大代表以及非公務員身份的人大常委會組成人員，但人大代表以及非公務員身份的人大常委會組成人員可以涵蓋在該條第6項規定的“其他依法履行公職的人員”的范圍中。筆者認為，監察委員會對人大代表、人大常委會組成人員同樣不宜采用開會、聽匯報、查文件等主動監察方式進行監督，理由在于：一是，因為人大作為民主集中制下產生監察委員會的權力機關，其本身具有監督監察委員會的優越地位。國外一些國家的代議機關就其內部事務有自行決定的自治之權，不受其他國家機關的干涉，具體包括規則自律權、管理自律權、財物自律權、內部紀律懲戒權、議院警察權等，議員也具有言論免責權、人身保護權和生活保障權等。即使在分權制衡的國家，權力之間干預的程序也是有限的，上述代議機關的核心領域其他國家機關不得介入。如果監察委員會能夠定期對人大代表、人大常委會組成人員進行工作檢查，這與作為中國根本政治制度的人民代表大會制度有背離之嫌。二是，對人大代表、人大常委會組成人員的一般性工作監督，主要應通過《選舉法》規定的受原選區選民或者原選舉單位監督的途徑進行，即使目前這種監督的效果可能不甚理想，也應當持續改進這一途徑，而不是簡單放棄。同時，人大代表、人大常委會組成人員也有約束其履職行為的“代表守則”、“人大常委會組成人員守則”，如有違反，人大及其常委會內部可采取通報、責令作出檢查、記入履職檔案等措施進行相應懲戒，這類似于《監察法》第11條第1項規定的監督職能。只有當這些人員涉嫌職務違法和職務犯罪時，監察委員會才宜對他們依法展開調查并進行相應處置。