中國環境經濟政策的演化特征

□林永生 吳其倡 袁明揚

過去40年，中國環境經濟政策從無到有，逐漸發展演化，迄今已形成種類齊全、內容豐富、強調市場、注重配合的政策體系

建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。設計實施科學有效的生態環境保護制度是變“綠水青山”為“金山銀山”，推動建設生態文明和美麗中國的重要內容。中共十九大報告明確提出要“實行最嚴格的生態環境保護制度”，“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。環境經濟政策是指運用市場經濟的規律，使用財政、稅費、信貸、保險等經濟手段，對市場主體行為進行調節，以實現經濟與環境協同發展的政策體系。環境經濟政策作為環境治理體系中的重要組成部分，其作用愈發突出。自1978年改革開放以來，如何處理好政府與市場之間關系成為各個領域、各個產業都著力解決的關鍵課題之一，環境保護亦不例外。紀念中國改革開放四十周年之際，結合國際環保政策的變化趨勢，梳理歸納中國環境經濟政策的演化特征，識別趨勢規律，發現存在問題，給出對策建議，對于完善中國環境治理體系、推動生態文明建設，具有重要意義。

國際環保政策的變化趨勢

20世紀60年代，西方世界反思傳統工業文明、特別是粗放增長方式給經濟社會發展和生態環境帶來的負面影響，綠色運動興起，隨后各國陸續開始重視環境保護與治理，采取的政策手段，除了環境立法和宣傳教育之外，主要可分兩類：一類是命令控制手段（Command-Control，有時也稱直接規制），通常表現為設置統一的能效與環境標準，更直接地限制產量、控制價格或實施行政處罰等，多體現計劃思維；另一類是主要基于市場的環境經濟政策，包括環境稅（費）、節能環保補貼、排放權交易等措施，主要反映市場決定資源配置的理念。半個多世紀以來，盡管不同時期、不同國家的治污思路和手段不盡相同，但總體趨勢是由命令控制手段轉向主要基于市場的環境經濟政策，通常認為20世紀90年代是這種轉向的分界點。

1.命令控制手段曾經頗受歡迎。命令控制手段包括標準、命令和禁令，又可分為技術規制和執行規制。技術規制時，排污者基本沒有自由選擇的余地，彼此之間不能進行排污許可證或排放權交易，環保當局強制指定了污染控制方法和技術，排污者喪失隨時間降低成本和提高污染控制效率的機會。執行規制是對產量或污染物排放量強制實行某種限制的一種規制，在執行標準條件下，企業靈活性大大增強（伯特尼、史蒂文斯， 2004）。

在20個世紀80年代末期以前，幾乎所有利益相關方都支持采用命令控制手段解決環境污染問題（史蒂文斯,1998）。例如，對排污企業或相關行業協會而言，能效或環境標準給企業增加的額外成本更低且利于提升企業自身競爭力，因為這些標準的設定通常參考現有企業或行業中的技術水平和投入要素，還要求采用新的資源或技術設備等。再比如，很多環保組織也比較反對經濟激勵工具，可能是哲學理念上的原因，環保主義者通常把環境稅或可交易的排污許可證理解為“污染通行證”（馬歇爾·桑德爾，1997）。此外，環保機構認為，即便環境稅或可交易的排污許可證能夠降低污染物的總體排放水平，但卻易于導致污染物排放集中于某個地區，造成“集聚效應”或說“熱點效應”（查德·雷維茲,1996）。

2.環境經濟政策逐漸為人認可。長期以來，經濟學家大多倡導使用經濟激勵工具而非命令控制手段來解決環境污染問題。科斯定理產生之前，對于環境領域因負外部性引致的污染問題，經濟學界提議的主要解決辦法就是征稅，監管者對每單位污染物征收在數量上等于邊際社會成本的稅收，就能確保排污者會把他們造成的污染損害內部化，從而實現最優的污染水平（庇古,1920）。科斯定理提出以后，人們對于環境污染有了新的成因分析和治理思路，通過重新界定那些初始被模糊定義的產權來加強環境保護成為可能。如果清潔的空氣和水能夠作為一種財產形式，所有者的相應產權能夠在市場上交易，那么私人部門能夠以成本有效的方式配置和使用這種財產。克羅克·湯瑪斯 （1966）和戴爾斯 （1968）分別提出了一種可交易的排污許可證體系，這也提供了另外一種市場化的解決途徑：監管者只需要設定允許的總排放量（the Cap），依據相應的排放限額分配權利，并且允許個體排放源去交易排污許可直到達成最優配置（成本有效）。因此，理論上講，設計很好的污染稅或可交易的許可證體系，就能將實現某一特定環保水平的總成本降到最低。

解決污染控制問題需要某種程度的放權，有效的污染物排放取決于企業的成本和收益特征，這是以往的環境規制部門通常容易忽略的。放權也就意味著采用經濟激勵工具，一旦放權，排污數量就會變成企業的戰略選擇行為（達根和羅伯茨, 2002）。從目前趨勢來看，政策制定者越來越傾向于采用環境經濟政策，自20世紀70年代開始，美國環保署開始引入可交易的許可證概念，旨在控制地區性空氣污染。20世紀80年代，這種政策被正式使用，主要用于淘汰含鉛汽油以及破壞臭氧層的一些空氣污染物（如有機碳之類）。步驟最明顯的就是1990年美國清潔空氣法案修正過程中實施的、旨在控制酸雨的SO2排放權交易，目標是到2020年美國實現SO2排放量較1980年減少50%（史蒂文斯, 1998）。總之，在世界各國控制污染的努力和探索實踐過程中，利用市場機制與規律的信號激勵作用去治理污染、保護環境變得越來越重要了。

有意思的是，為何過去支持命令控制手段的各方都開始逐漸接受并轉而支持基于市場的環境經濟政策了呢？經濟學家們樂于相信，一是人們對基于市場的環境經濟政策的理解日益加深，逐漸認可并接受。還有一個重要因素就是治污成本持續增加，使得政府開始關注政策工具本身的成本有效性，環境經濟政策在這方面顯然更有優勢（林永生，2016）。

中國環境經濟政策的演化特征

過去40年，中國環境經濟政策從無到有，逐漸發展演化，迄今已形成種類齊全、內容豐富、強調市場、注重配合的政策體系。

1.種類齊全。改革開放初期，中國環境經濟政策主要有排污費，隨著環保工作進一步推進，越來越多的政策措施不斷涌現，種類漸趨齊全。1984年頒布的《國務院關于環境保護工作的決定》指出，要成立國務院下屬的環境保護委員會，并將環保能力建設納入中央和地方的投資計劃。補貼與專項資金等財政手段，同排污費征收一道成為20世紀最后20年里中國最主要的兩種環境經濟政策。進入21世紀，中國開始重視研究并實施綠色稅收制度。2006年發布的《關于保險業改革發展的若干意見》將環境污染責任保險政策也提上日程。此后，環境責任保險從試點發展到對部分行業強制實行，成為環境經濟政策的有效組成部分。隨著2007年國家環保總局、中國人民銀行等一系列政策文件的出臺，綠色信貸作為一種重要手段也正式進入環境經濟政策的大籃子。綠色信貸鼓勵向環境友好型企業適當放寬授信額度，對高污染高風險企業嚴控信貸增長，以達到節能減排，促進經濟綠色發展的目的。排污權交易政策的引入也是環境經濟政策中一項重要的改革。國家發改委于2011年選擇北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳七省市開展碳排放權交易試點，之后逐漸推進排污權有償使用和交易試點；2017年，啟動了全國碳排放權交易，逐步建立全國各行業統一的碳排放權交易市場。此外諸如生態補償、綠色采購、綠色價格等政策也都相繼發展起來（李曉西，2017）。

2.內容豐富。中國早期環境經濟政策（如排污費）的著力點主要集中于工業“三廢”（廢水、廢氣、固體廢棄物）治理。隨著經濟社會發展，各類環境問題凸顯，環境經濟政策涉及的內容日益豐富，逐漸向各個領域延伸，成為涵蓋城市與農村，橫跨生產、流通與消費環節的全方位政策體系。

在城市環境治理方面，汽車尾氣排放問題越來越嚴重。2010年，國家開始運用財政手段對節能環保汽車進行補貼。如財政部、發改委和工信部聯合印發的《“節能產品惠民工程”節能汽車（1.6升及以下乘用車）推廣實施細則》就提出，“對消費者購買節能汽車給予一次性定額補助，補助標準為3000元/輛，由生產企業在銷售時兌付給購買者。”與此同時，配套稅收政策也及時跟進，《關于減征1.6升以下排量乘用車輛購置稅的通知》指出，“對2010年1月1日至12月31日購置1.6升及以下排量乘用車，暫減按7.5%的稅率征收車輛購置稅。”

農村環境治理近年來也受到各界高度關注。2009年出臺了《中央農村環境保護專項資金管理暫行辦法》，2011年又進一步擴展，針對飲用水水源地保護、生活污水和垃圾處理及畜禽養殖污染治理等農村典型的環境問題安排了專項資金。

較之于以往政策多關注企業排污等末端治理，新時代的環境經濟政策對生產前端的問題也重視起來。脫硝脫硫電價附加的激勵，可再生能源發展基金的建立，光伏發電產業稅收優惠政策的推廣、清潔能源發電的價格補貼，無一不在起點上就強調綠色生產。此外，中國環境經濟政策還注重消費領域，力求通過價格機制引導消費者選擇綠色消費的方式。2011年起，居民生活用電試行階梯電價，2013年起，城鎮居民用水、用氣階梯價格制度相繼推行。除此之外，環保部還聯合商務部、工信部于2014年發布了《企業綠色采購指南（試行）》，引導企業實行全流程的綠色采購，包括包裝、物流、使用、回收利用等各環節的環境保護，這意味著流通環節的綠色化也進入了環境經濟政策制定者的視野之內。

3.強調市場。和國際趨勢相仿，中國早期的污染治理也多采用命令控制手段，簡單直接，行政色彩較濃，往往不夠靈活。不過，隨著中國環境經濟政策種類齊全、內容豐富，也開始重視利用市場機制解決環境問題，激勵和引導企業、消費者實現綠色生產、綠色消費。關于這一特征，最突出的表現就是排污權交易制度的引進和推廣。排污權交易制度起源于美國，其核心思想就是建立合法的排污權，并允許該權利在經濟主體間自由交易，以此控制污染物的排放。中國從20世紀90年代引進試點，到21世紀第二個10年里逐漸推廣，再到2017年正式啟動全國碳排放權交易，政策施行的范圍越來越大。

中國環境經濟政策強調市場的另一表現，就是鼓勵社會資本進入環保領域。以垃圾污水處理廠為例，此前由政府投資建設的工廠多存在效益低下、運行維護不力等問題。2002年起，中國開始推行特許經營制度，隨后越來越多的民間資本進入到垃圾污水處理領域，大大提高了環境設施的生產效率。最近五年，相關政策更是頻頻提及政府與社會資本的合作，這對于引入市場機制，提高資金使用效率具有積極意義。國家發改委2014年下發文件表示“污水及垃圾處理等市政設施、水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式（政府和社會資本合作）”；同年，國務院辦公廳在《關于推行環境污染第三方治理的意見》中提出“對可經營性好的城市污水、垃圾處理設施，采取特許經營、委托運營等方式引入社會資本，通過資產租賃、轉讓產權、資產證券化等方式盤活存量資產”；2015年，財政部與環保部又提出“要合理劃清政府與市場的邊界，對可以通過市場解決的大氣污染治理項目，要積極引入社會資金”；2015年，《水污染防治專項資金管理辦法》提出對采用PPP模式的項目在財政上予以傾斜支持；發改委支持燃煤電廠推行環境污染第三方治理，主要采用特許經營和委托經營的方式，鼓勵發揮環境服務公司的專業優勢。

表 中國環境經濟政策演化歷程中的部分重要事件

4.注重配合。中國環境經濟政策還注重與其他環保工具之間的配合。其他環保工具，除了前文所述的命令控制手段，還包括環境立法、環境教育等。環境立法是環保工作的基礎和前提，中國自1979年頒布實施《環境保護法（試行）》以來，環境立法持續穩步推進，立法數量日益增加。特別是進入21世紀，環保立法更加密集。以10年跨度為計，1980年至1989年共有5部環保法律，1990年至1999年為5部，2000年至2009年有13部，2010年至今已出臺9部環保法律，中國環保事業的法治化進程明顯加快。此外，環境教育也受到高度重視，環境保護部門通過海報、視頻、科普知識等推廣環保理念。

現存問題與對策建議

不過，中國環境經濟政策仍然存在一些問題，有待調整和完善。

1.部分政策的功能尚未充分發揮。2008年前后，源自美國的金融海嘯引發全球經濟衰退，世界范圍內亟待尋求新的產業引擎。在此背景下，聯合國環境規劃署倡導和推廣綠色經濟，各國紛紛頒布綠色新政，興起綠色潮浪，中國也先后實施了綠色信貸、綠色保險、綠色證券以及碳交易等一系列綠色金融制度。但總體來看，這些政策功能尚未得到充分發揮，原因較為復雜，既因為相關金融企業或部門對綠色發展的決心和認識不夠，也和中國節能環保產業自身發展不成熟、盈利性不高有關，還有部分原因在于宏觀政策不到位。比如，碳排放權的初始指標分配、強制性減排約束、以及后期的績效考核與獎懲機制等問題均未得到實質性解決。

2.現有環境保護稅在征稅對象、污染物種類、征收標準等方面仍需優化。依據《中華人民共和國環境保護稅法》，中國“向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者為環境保護稅的納稅人”，這意味著中國的環境保護稅將主要針對工業源污染物排放，對生活源污染物影響有限。即便在工業源污染物方面，中國環境保護稅主要是依據廢水、廢氣、固體廢棄物、噪音等主要污染物類型及其相應污染物中的危險成分制定征收標準，而沒有考慮不同行業的污染物排放量、特別是行業產品的供給價格彈性和需求價格彈性，因為排污單位根據其產品供求彈性的大小能夠不同程度轉嫁環境稅負，進而影響環境稅對企業生產和排污決策的效力。

回顧過去，改革開放40年來，正是得益于環境經濟政策不斷發展演化，漸趨科學合理并注重與其他環保工具間的配合，中國生態文明制度體系加快形成，生態文明建設成效顯著。展望未來，通過加強環保、財政、金融等部門之間的協調，破除政策壁壘，大力發展綠色金融，同時進一步優化環境保護稅的稅制設計，必將使得中國環境經濟政策更加完善，在生態環保領域體現政府調控與市場決定作用的有機結合，最終促進中國生態文明建設。