因地制宜實施棚改貨幣化安置政策

□張琦 陳偉偉

要支持實體經濟的發展，一方面要控制房價和地價的上漲擠壓實體企業的利潤空間，另一方面要通過貨幣政策為實體經濟發展提供精準的金融支持

2018年10月8日召開的國務院常務會議部署推進棚戶區改造工作。會議明確要求嚴格把握好棚改范圍和標準，堅持將老城區內臟亂差的棚戶區和國有工礦區、林區、墾區棚戶區作為改造重點。同時明確提出要調整完善棚改貨幣化安置政策，對于商品房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣，要盡快取消貨幣化安置優惠政策。

房地產市場一直是老百姓關注的一個重點問題。如何認識中央對棚改貨幣化安置政策的調整？本文嘗試從為什么要實施這項政策，現在為什么要調整，對未來可能會存在什么樣的影響三個方面進行分析。

1.棚改工程和棚改貨幣化安置政策的實施。

（1）棚改工程是一項重大民生工程和發展工程。棚戶區改造是一項重大民生工程。在棚改實施前，中國有相當一部分群眾居住在棚戶區中，這些棚戶區的住房條件簡陋擁擠、配套設施不齊、生活環境較差，居民改善生活條件的意愿很強烈，但是對于大多數棚戶區居民來說，他們無力改善自身的居住條件。因此，基于以人為本和共享經濟社會發展成果的理念，政府通過實施棚戶區改造工程極大地改善了這部分困難群眾的生活環境和居住條件，顯著提高了他們的生活質量。據統計，近年來通過棚改工程累計已有1億多棚戶區居民“出棚進樓”。

棚戶區改造是一項發展工程。棚戶區改造改變了城市的面貌，縮小了社會群體之間的差距。在城鎮化快速發展過程中，一邊是高樓大廈而另一邊是低矮棚戶區的現象比比皆是，彼此形成鮮明對比，就像一座城市的傷疤一樣以一種不和諧的方式展現出社會存在的差距。曾經的處理方式是在低矮棚戶區周圍建起高高的圍墻遮擋住過往人群的視線，而現在政府則通過棚戶區改造工程扒掉了棚戶區圍墻這塊“遮羞布”，在改變城市面貌的同時縮小社會差距。

棚戶區改造能穩定房地產市場發展，拉動經濟增長。棚戶區改造一方面通過土地的集約利用可以有效增加城市住宅供給，穩定房地產市場發展；另一方面通過房地產行業廣泛的行業關聯性，帶動鋼鐵、建材、家電等上下游產業發展，為經濟增長提供支撐。

（2）棚改貨幣化安置政策的實施有助于房地產去庫存。中國棚戶區改造工程可以追溯至2005年，前期推進速度較慢，到2014年才在全國范圍內廣泛推行，而且一直到2014年都是以實物安置為主。2015年6月，國務院印發《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，明確要求“要積極推進棚改貨幣化安置”，此后中國棚改貨幣化快速推進。據統計顯示，2015年棚改貨幣化率達到29.9%，2016年提高至48.5%，2017年進一步提升至60%。

棚改貨幣化安置政策的實施，一方面有助于滿足住戶的多樣化需求，棚戶區居民在拿到拆遷款之后有更大的自主選擇權，可以根據自己的偏好更自由地選擇房子的區位、面積，縮短安置周期；另一方面，在當時的背景下有助于三四線城市去庫存，棚戶區居民在房子被拆掉時拿到拆遷款，他們會帶著資金進入當地房地產市場消化庫存。可以說，棚改貨幣化安置政策的實施在很大程度上化解了三四線城市的高庫存風險。

2.調整棚改貨幣化安置政策的邏輯。2018年10月8日，國務院常務會議明確指出，因地制宜調整完善棚改貨幣化安置政策。棚改貨幣化安置政策調整背后的邏輯是什么呢？

（1）中央“堅決遏制房價上漲”的調控決心。從2018年10月8日國務院常務會議調整完善棚改貨幣化安置政策的要求可知，經過兩年多的去庫存之后，當前有的城市商品住宅庫存不足，如果繼續實施棚改貨幣化安置政策，房價將面臨較大的上漲壓力，這當然有悖于中央“堅決遏制房價上漲”的調控決心。

國家統計局的數據顯示，中國商品房待售面積在2015年末為7.19億平方米，在2016年末為6.95億平方米，在2017年末為5.89億平方米，至2018年8月末已降至5.39億平方米，為2014年初以來最低水平。由此可見，目前去庫存任務已基本結束，與去庫存相關的政策要開始逐漸退場，這也就意味著棚改貨幣化安置政策要開始逐步退出。

另外，從“嚴格把好棚改范圍和標準，堅持將老城區內臟亂差的棚戶區和國有工礦區、林區、墾區棚戶區作為改造重點”的要求來看，不排除在經濟下行壓力較大的情況下，有的地方政府在實施棚改過程中有意無意擴大了棚改范圍，假借“棚改”之名在當地大搞房地產投資和開發。

（2）貨幣政策精準調控以支持實體經濟發展。房地產市場的發展可以促進經濟增長，一個地區的房價上漲甚至能吸引開發商進駐從而打開地價上行的空間，地方政府也能從中獲益。但是，房地產市場的發展對制造業等實體經濟的發展存在擠出效應，高昂的房價和地價正在蠶食著中國實體企業的利潤。因此，要支持實體經濟的發展，一方面要控制房價和地價的上漲擠壓實體企業的利潤空間，另一方面要通過貨幣政策為實體經濟發展提供精準的金融支持。

一個城市房價的上漲，從基本面來看，反映的是這個城市的發展現狀和前景，包括基礎設施建設、公共服務配套以及未來的發展前景等。但是從技術面來看，則表現為一種貨幣現象，即房價等于進入房地產市場的貨幣增量除以可交易房源。因此，控制房價上漲的辦法就是控制進入房地產市場的貨幣增量或增加可交易房源。而調整棚改貨幣化安置政策恰好在上述兩個變量上均能得到正向反饋：一是通過降低貨幣化安置比例可以減少進入房地產市場的貨幣增量，因為棚改貨幣化安置政策實際上相當于央行向棚改城市實施了定向寬松的貨幣政策；二是通過實物安置可以增加房地產市場的可交易房源。

夜巷

（3）嚴控地方政府負債以防范化解重大風險。當前，由于拆遷難度和補償力度越來越大，愿意投資棚改的房地產企業越來越少，各地棚戶區改造工程的實施基本以政府為主導。棚改資金小部分來源于政府財政資金，大部分來源于國開行等政策性銀行的貸款，而這部分貸款的借債主體主要是地方政府名下的國有平臺企業。根據財政部的數據，2013年至2017年累計用于棚戶區改造的全國公共財政資金為6297億元。而根據國開行歷年年報數據，2013年至2017年國開行累計發放棚戶區改造貸款31748億元，僅國開行的貸款額就是財政資金的5倍之多。由此可見，棚改工程雖然是一項重大民生工程和發展工程，但是棚改貨幣化的實施也會增加地方政府的債務負擔。

在目前“防范化解重大風險”的背景下，如果地方政府假借“棚改”之名擴大棚改范圍變相搞房地產開發，則有可能推高地方政府杠桿率。因此，一方面，從貨幣政策的角度看，要調整完善棚改貨幣化安置政策；另一方面，從財政角度看，則要嚴格把好棚改范圍和標準，精準施策。棚改工程既要改善棚戶區的居住條件和城市面貌，同時也要控制好地方政府債務負擔。

3.棚改貨幣化安置政策調整對未來房地產市場的影響。

棚改貨幣化安置政策的調整對未來房地產市場的影響可以從對房價的影響、對房地產投資者的影響和對房地產開發企業的影響三個方面來分析。

（1）對房價的影響。棚改貨幣化安置政策的調整，針對的主要是商品房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣，對于這類市縣要盡快取消棚改貨幣化安置政策。從宏觀角度來看，相當于貨幣政策對棚改工程的定向收緊，而且從貨幣化安置轉向實物安置，還會增加當地的房屋供應，緩解房價上漲壓力。另外，要嚴格把好棚改范圍和標準，這對于一些打擦邊球的地方政府來說，意味著對房地產開發的進一步收緊，地方政府想依靠棚改債來支撐房地產投資和房價的口子在收攏。因此，對這類市縣來說，房地產投資開發將會降溫，未來房價上漲的動力將會下降。如果棚改實物安置的力度加大，房屋供應大量增加，甚至會促使房價下跌。

（2）對房地產投資者的影響。用于投資的資金是逐利的，因此這部分資金會不斷追逐高收益率資產。其表現為資本在不同區域或者不同類型資本市場間的流動，如從房地產市場流向股票市場或外匯市場等，從收益率低的國家流向收益率高的國家等。房價上漲的動力下降，意味著投資房地產的收益率將會下降，那么一旦有更高收益率的產品出現，投資房地產的社會資金就可能變現之后流向其他類型和區域的資本市場。因此，為了給實體經濟發展創造穩定的金融環境，也為了資產價格的可控，未來可能會通過限售減緩變現、通過限購降低需求、通過提高交易費用增加交易阻力等方式，進一步加強對房地產市場交易環節的調控，有序釋放房地產投機資金變現的壓力。

（3）對房地產開發企業的影響。在國內，貨幣政策對棚改貨幣化的定向收緊，實質上意味著貨幣政策對房地產市場的定向收緊；在國際上，美聯儲加息縮表。在這樣的背景下，房地產開發企業的融資難度在不斷增大。如近期網絡上討論的商品房預售制度或改為現售，以及萬科降價銷售廈門“首開萬科白鷺郡”等輿論事件，都表明了房地產開發企業正在經歷一段艱難的時期，未來房地產開發企業間可能會面臨重新洗牌，現金流將決定哪些企業能活下去。