推動縣域經濟高質量發展的17條政策建議

■ 北京國際城市發展研究院 制度供給與政策創新研究課題組

首都科學決策研究會

縣域經濟已占據我國國民經濟總量的半壁江山。縣域經濟要實現高質量發展，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，以供給側結構性改革為主線，加快產業轉型升級，推動新興業態集聚壯大，實現縣域經濟的高質量發展。

加快工業集中區建設，培育縣域經濟增長極

（一） 完善規劃編制，科學合理布局。加強工業集中區發展規劃編制工作，推動創新發展、集約發展、集聚發展、綠色發展。在統籌規劃的基礎上，開展縣域工業集中區清理規范工作，壓縮過大規劃面積，歸并分散園區，原則上按照一個縣（市、區）不超過一個為宜，防止精力分散、資源浪費和惡性競爭。堅持工業集中區建設與城市功能完善同步推進，打造宜居宜業的產城融合綜合體，積極推進鄉村振興戰略。

（二） 優化產業布局，打造產業集群。精心編制修訂集中區產業發展規劃，把優化產業結構、推動產業升級作為今后工作的重中之重，縣域工業集中區主導產業一般不超過2個。圍繞區域優勢產業鏈、特色產業集群，組建一批產業聯盟，引導中小微企業與大企業協同創新、協同制造，豐富完善配套產業，形成縱向成鏈、橫向成群、區域大循環、具有綜合優勢的產業集群。

（三） 加大科技創新力度，增強競爭實力。建立產學研相結合的工業集中區技術創新體系，圍繞主導產業發展，加強共性關鍵技術研究。鼓勵省內外高校、科研院所聯合骨干企業組建產業技術聯盟、產業技術研究院等新型創新組織，每個工業集中區至少對接一所高校、一個科研機構、一個行業協會，鼓勵“一企業一技術”創新發展。

（四） 借力“互聯網+”，打造智慧園區。積極實施“互聯網+”發展戰略，開展智慧園區培育和建設工作，推進集中區光纖寬帶網、公共移動通信網絡、無線局域網等信息基礎設施建設，不斷滿足企業經營、產業發展以及園區管理數字化、信息化、網絡化、智能化需求。利用大數據、云計算、物聯網、移動互聯等手段，以工業集中區為單元，探索建立智慧園區運營服務集成平臺，促進各種生產要素優化協調配置，提升園區管理和企業生產的智能化水平。

（五） 積極引入社會資本，創新開發模式。按照市場經濟規律，廣泛吸收各類資金參與工業集中區建設，構建市場引導投資、企業自主決策、投資主體多元的發展模式，提高市場化運作水平。建立銀區合作機制，各地政府、集中區管委會要加強與政策性銀行、商業銀行的溝通，鼓勵銀行與企業探索新型銀企合作關系。

（六） 建立健全綜合評價指標體系，獎優罰劣淘汰落后。堅持分類指導、差異考核的原則，建立健全縣域工業集中區綜合評價指標體系，把集中區的產業規模、稅收貢獻、盈利能力、每畝投入產出強度、提供就業崗位、科技創新能力、生態環境保護、基礎設施和配套服務、投融資環境等指標量化比較。以最高層級平臺為核心，對區域范圍內的各類開發區、集聚區、園區等進行實質性整合，形成“一個平臺一個主體一套班子”。

推進體制機制改革，激發縣域經濟活力

（七） 深化省直管縣改革。科學劃分省和縣級政府職責，依法探索省直管縣的體制機制，擴大縣級政府社會管理和經濟管理權限，充分發揮縣級決策自主權和要素資源優化配置的優勢。進一步深化鄉鎮（街道）和村（社區）優化調整，有序推進鄉鎮合并和鎮改街道工作，推進合村并組和村改社區的工作等。

（八） 規范鄉鎮財政管理。加強鄉鎮財政收支管理，建立預算編制、預算執行、績效管理、財政監察“四位一體”的管理格局。強化鄉鎮發展目標管理，建立績效考評機制，形成約束有力的目標管理體系。鄉鎮根據實際情況設立金庫或專賬管理方式，建立收入劃分、征繳、入庫、資金調度等制度，強化資金管理。充分利用土地確權成果，加快集體資產管理、使用規范化、法治化，不斷壯大村級集體經濟、增強“造血”功能。

（九） 實施“分灶吃飯”，激發鄉鎮活力。鄉鎮一級政府，沒有財權就不會有壓力，更不會有動力。在發展壯大縣域經濟、增強縣級財政實力的同時，結合本地實際適度下放縣級財政收入和財力，激勵鄉鎮加快發展經濟，夯實財源基礎，壯大鄉鎮自有財力規模，提升鄉鎮財政基本保障能力。縣鄉共享收入要提高鄉鎮分成比例。適宜留在鄉鎮征管的財政收入要全額留在鄉鎮，作為鄉鎮固定收入。因地制宜制定實施分稅制框架下的“分灶吃飯”等管理體制，激發鄉鎮自我發展動力。

（十） 科學界定財政事權范圍和支出責任。按照財政事權與支出責任相匹配的原則，合理劃分縣鄉政府財政事權和支出責任，建立財政事權、支出責任與財力規模相匹配的財政體制，適度上移鄉鎮支出責任，體現對鄉鎮的政策傾斜。

（十一） 完善轉移支付制度。省、市財政要進一步完善對縣級特別是經濟欠發達縣區的轉移支付制度。縣級財政要建立健全科學、量化的轉移支付管理制度，規范縣、鄉財政之間的分配關系，堅持區域均衡發展原則，重點向困難鄉鎮傾斜。在鼓勵鄉鎮立足自身發展的同時，縣級政府要統籌轄區內各地區經濟發展水平，對發展確實存在困難的地區，繼續加大政策及資金扶持力度，提高縣域內基本公共服務均等化水平。

（十二） “高配”縣委書記。縣委書記由上一級黨委副職、黨委常委或政府副職兼任。把縣委書記崗位作為培訓鍛煉干部的重要平臺，有條件的地方，縣委書記可提拔為上一級領導班子成員并繼續兼任縣委書記。

大力提升農民進入市場營銷增收能力

（十三） 加快發展農業“新六產”。發展農業“新六產”的核心是實現產業鏈相加、價值鏈相乘、供應鏈相通“三鏈重構”，獲得更多的增值價值。打造終端型業態、體驗型業態、循環型業態、智慧型業態，塑造農業“新六產”新型業態。加快推進農業產業特色小鎮、美麗鄉村、現代農業園區建設，做優農業“新六產”發展載體。

（十四） 引導帶領農民在市場中持續增收。廣泛運用點對點、集團和個人定制、全生產過程展示性營銷、眾籌、微商等多種互聯網營銷方式，完善農產品營銷服務機制，發展連鎖經營、直銷配送、電子商務等現代流通方式，促進農戶與營銷企業建立穩定的產銷聯系，實現從“種得好”到“賣得好”，以“賣得好”倒逼“種得好”。

（十五） 強化就業創業扶持政策。加強就業基層平臺建設，完善“互聯網+就業+創業”服務模式，營造更加寬松的鼓勵農民轉移就業及創業的政策環境。加強新型職業農民培育，有針對性加強農民創業和農產品營銷培訓，完善城鄉勞動者平等就業制度，支持農民創業創新，鼓勵工商資本投資農業農村，健全產業鏈利益聯結機制等措施，拓寬農民增收新渠道。

（十六） 完善利益分配機制。支持新型農業經營主體通過“保護價收購+利潤返還或二次結算”等方式，與農戶建立穩定的合作發展關系。支持農戶將承包土地經營權、集體林權等產權入股參與農業產業化經營，建立“租金保底+股份分紅”等收益分配機制。鼓勵村集體牽頭組建土地股份專業合作社，引導農民以土地承包經營權等入股合作社，切實保障農民土地入股收益。

（十七） 完善農業支持保護制度。加大農業基礎設施投入，推進農業補貼政策轉型，完善農業結構調整政策，改革完善農產品價格形成機制，健全新型農業經營主體支持政策。從根本上消除集體經濟薄弱村。加強農村金融服務，創新農業保險產品和服務，探索財政撬動金融支農新模式等方式，挖掘農業內部增收潛力。