人民陪審員參審職權改革的中國模式及反思

文/賈志強

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《人民陪審員制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）中均明確指出，我國應逐步探索實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題。最高人民法院周強院長將此次參審職權改革概括為“事實審與法律審相分離”。用最高人民法院司法改革辦公室有關同志的話來講，“這是此次人民陪審制度改革的最大亮點”。然而，面對改革者心目中的“亮點”，我們應當有一個最基本的追問：此次人民陪審員參審職權改革能否奏效？首先，我們要對此次參審職權改革本身有一個清晰的認識。改革者對人民陪審員參審職權做了哪些具體調整？為何要做此種調整？其次，我們應當對試點地區中存在的實踐問題進行反思。此次參審職權改革的實踐狀況如何？導致相應問題的原因是什么？我們應做哪些調整？本文擬對上述問題進行探究，以期對我國人民陪審員制度改革有所裨益。

從“合作模式”到“混合模式”：人民陪審員參審職權的重新配置

根據《試點方案》等文件中的相關表述，所謂“事實審與法律審相分離”是指：人民陪審員只與法官共同負責事實認定問題的審理，而不再審理法律適用問題。此次參審職權改革，實質上是改革者對人民陪審員參審職權與法官審判權力之間的配置調整，從而使我國形成了一種有別于世界上其他主要法治國家的全新的陪審員職權配置模式。

（一）我國人民陪審員職權改革的具體內容

此次改革并未改變審判組織的總體構架，仍由人民陪審員和職業法官共同組成合議庭對案件進行審理。但人民陪審員的參審職權發生了重大的實質性變化。所謂參審職權，其實是指人民陪審員負責“審什么”的問題，主要體現在最后的合議階段當中。具體而言，人民陪審員的參審職權體現在審理對象、評議結果的形成方式、評議意見的效力等幾個方面。在我國現行法律規定中，人民陪審員與法官同職同責，有權對事實認定、法律適用獨立發表意見，并獨立行使表決權。而此次試點改革則將人民陪審員的職權進行了限縮，并把人民陪審員的職權與法官進行了一定程度上的分離。根據《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第22、23條，改革試點的人民陪審員的參審職權具體包含三方面的內容。首先，在審理對象上，人民陪審員在合議庭評議時只負責事實審，即僅就案件事實認定問題獨立發表意見；人民陪審員“可以”（并非“應當”）對案件的法律適用問題發表意見，但不參與表決。其次，在評議結果形成方式上，案件的事實認定問題由法官與人民陪審員共同進行表決，按多數人意見對案件事實作出認定。法律適用問題只由法官進行表決或決定。最后，人民陪審員的評議意見只對案件事實認定部分產生直接效力，人民陪審員與法官共同對案件事實認定負責。人民陪審員關于法律適用問題的意見只是一種參考而已，對法官沒有約束力。

（二）人民陪審員參審職權配置的“混合模式”

德國學者Lieber將陪審員的職權配置模式概括為“分離模式”和“合作模式”。陪審制采分離模式，參審制則采合作模式。我國此次改革創設出了一種與眾不同的既“分離”又“合作”的“混合模式”。所謂分離模式，是指“讓職業法官與非職業法官以任務分工方式審判，各盡其責，特別在評議時，職業法官不參加，而由非職業法官自行評議”。所謂合作模式，則指“職業法官與非職業法官以合議方式進行審判（包括在審判期日內所有裁定，皆須合議決定），特別在評議時，也要求雙方要共同討論及表決”。我國現行法律對人民陪審員的職權配置就是屬于合作模式。而在我國改革試點的人民陪審員職權配置中，則既有分離，又有合作。這里的“分離”有兩層含義：首先是《試點決定》和《試點方案》對合議庭的評議對象進行了區分，分為事實認定問題和法律適用問題；然后是將審理法律適用問題從人民陪審員原有參審職權當中剝離了出去，法律適用問題改為只由法官負責。亦即，僅在法律適用問題上，人民陪審員的職權實現了與法官的相分離。而在事實認定問題方面，人民陪審員與法官則仍是共同負責，表現為合作。分離與合作兼有，相混合、交叉，因此筆者將我國人民陪審員職權配置模式概括為“混合模式”。

（三）改為“混合模式”的目的及原因

結合相關文件內容以及部分文件起草者傳遞出的信息來看，此次改革試點調整人民陪審員參審職權的目的在于確保人民陪審員實質性參審，真正發揮人民陪審員的作用，解決我國長期以來存在的“陪而不審”問題，進而提升人民陪審員制度的公信度。長期以來，“陪而不審”被公認為我國現行人民陪審員制度運行中的突出問題，一些學者和實務界同仁將人民陪審員職權配置不合理，即與法官“同職同責”作為造成“陪而不審”的重要原因之一，從而提議不應再由人民陪審員審理法律適用問題。此次參審職權改革直指“陪而不審”問題，對學界和實務界一直以來的倡議做了肯定式的回應。進一步而言，之所以將人民陪審員的職權改為只負責事實認定問題，是因為改革者認為人民陪審員“能做好”的只是對案件事實進行認定，而不具備履行好法律適用職權的能力。參與此次改革方案制定的同志曾明確指出，“盡管法律賦予人民陪審員對法律適用問題獨立地發表意見的權力，但是，由于法律專業知識的局限，他們大多不會、不愿也不敢發表對案件處理的觀點和見解，通常只能附和法官的裁判意見。這樣，與其讓法官個人對案件法律適用的意見代表合議庭全體成員的意見，不如把法律適用問題的決定權完全交給法官，讓法官對法律適用問題負責。”有學者也明確提出，“讓非專業法官解決法律專業性問題”的參審制模式“違背了訴訟的規律”。

改革反思：事實問題與法律問題的“區分困境”及出路

當此次參審職權改革方案被付諸實踐時，我們會發現，旨在解決問題的改革卻先制造出了一個新問題，即該如何區分事實認定問題和法律適用問題，這為落實此次參審職權改革、實現改革目的造成了一種困境。

（一）改革實踐中的“區分困境”

這種“區分困境”在此次人民陪審員試點改革的推行過程中已有充分體現。周強院長在《最高人民法院關于人民陪審員制度改革試點情況的中期報告》（以下簡稱《中期報告》）中指出，人民陪審員制度試點改革一年來，“缺乏區分事實審和法律審的有效機制”是“試點工作面臨的問題和困難”之一。在司法實踐中，“案件事實認定問題與法律適用問題往往相互交織、難以完全區分開來。雖然試點法院積極探索采用事實清單、問題列表等方式區分事實問題和法律問題，但在我國三大訴訟法未明確區分事實審和法律審的情況下，如何區分事實認定問題和法律適用問題，還有待進一步探索”。《中期報告》里的相關統計數據能夠反映出法官在區分事實問題與法律問題上的確存在困難。改革試點一年來，50家試點法院中的人民陪審員共參審案件74329件，但采用事實清單方式共審理案件僅3374件，占所有參審案件的4.54%，比例極低。

（二）造成“區分困境”的原因

筆者認為，之所以會造成上述“區分困境”，主要有以下兩方面原因：

第一，我國在法律規范層面上未對事實問題和法律問題做具體區分。這是造成改革試點地區法官難以明確區分事實問題與法律問題的直接原因。盡管我國《刑事訴訟法》和相關司法解釋、文件中使用了“事實”與“法律”、“認定事實”與“適用法律”、“事實認定”與“法律適用”這幾對概念，但其實我國刑事訴訟的一審程序、二審程序以及其他訴訟程序中不存在單獨的事實審或法律審問題，也從未涉及具體區分事實問題與法律問題的情況。缺乏具體區分事實問題與法律問題的相關規定，在司法實踐中也從未有過事實審或法律審的司法經驗，在我國這種情況下，想讓試點地區的法官區分開法律問題與事實問題，確實是勉為其難。

第二，明確界分事實問題與法律問題本身就是一個理論難題。這是導致“區分困境”的根本因素。無論是在刑事訴訟，還是民事、行政訴訟當中，無論是在我國，還是在世界其他國家，上述難題具有普遍性。日本曾于1928—1943年效仿美國實行過陪審制，陪審團負責事實認定，法官適用法律。最終導致日本放棄陪審制轉而走向參審制的重要原因之一，就是事實認定與法律適用兩階段難以“切割”。之所以在理論上難以區分事實問題和法律問題，原因在于刑事訴訟中裁判者所要判斷的“犯罪事實”是一種法律事實，“事實”與“法律”在其中相互交織。法律事實是一種規范性事實，即不但是指在過去某一時刻發生了怎樣的事情，而且指對過去事件的判斷中必須應用特定的法律標準。也就是說，刑事訴訟中的“犯罪事實”并非通常意義上的客觀實在，而是在刑法語境中的那個特定“事實”。換句話說，裁判者對“犯罪事實”的認識加入了刑法法律規范的要素。在我國，被告人被指控的犯罪事實首先要經過刑法規范的“切割”和“過濾”，按照犯罪構成四要件轉化為相應的證明對象。自此，事實與法律在不知不覺中就已進行了“親密接觸”。這樣就會致使在一些情況下，對事實的認定本身就同時包含著對該事實的法律評價，事實認定和法律適用在時間和空間上均無法進行區分。例如，在判斷被告人在主觀方面是否構成“過失”時，在思維邏輯上似乎包含兩步：一是要通過證據去證明和“還原”被告人當時的主觀意愿，這是一個事實認定問題；二是要判斷被告人的這種主觀意愿是否符合刑法上所規定的“過失”標準，是“疏忽大意”抑或“過于自信”，這里涉及到法律含義的解釋，又是一個法律適用問題。然而，上述認定是否“過失”的兩個分析過程在庭審過程中卻是同步進行，難分先后，事實問題與法律問題從中難以分離。

（三）“化繁為簡”的調整方案

此次人民陪審員參審職權改革分離事實問題與法律問題的方案（“事實/法律”方案）過于復雜，在技術上存在巨大困難，一不小心觸碰到了一個“世界性難題”。不如“化繁為簡”，轉而采取一種務實的、可操作的做法，即由人民陪審員和法官共同負責被告人的定罪問題，由法官單獨負責量刑問題（“定罪/量刑”方案）。這主要有以下幾方面的理由：

第一，定罪問題與量刑問題能夠明確區分，具有可操作性。在實體維度，與區分事實問題與法律問題不同，定罪問題與量刑問題界限涇渭分明，前者就是要判斷被告人是否有罪，而后者則是決定對被告人適用的具體刑罰。在合議庭評議時，對定罪問題和量刑問題的評議在對象、時間和空間上都能實現分離。在程序維度，我國“相對獨立量刑程序”的改革方向也能為“定罪/量刑”的調整方案提供程序基礎和保障。兩高三部《關于規范量刑程序若干問題的意見（試行）》第1條規定：“人民法院審理刑事案件，應當保障量刑活動的相對獨立性。”《刑事訴訟法》第193條對此也有所關照，其規定：“法庭審理過程中，對與定罪、量刑有關的事實、證據都應當進行調查、辯論。”

第二，人民陪審員只負責定罪問題也有利于其實質參審，同樣符合此次參審職權改革的目的。一方面，人民陪審員在定罪問題上能夠發揮其普通人的經驗優勢。我國《刑事訴訟法》引入了“排除合理懷疑”的定罪證明標準，判斷是否存在“合理懷疑”，恰恰需要從一個普通人的視角，訴諸良心和日常經驗上的判斷，而人民陪審員在這一方面能夠勝任。另一方面，人民陪審員只負責定罪問題也能夠減輕其參審負擔，減少人民陪審員與法官之間的“落差感”。量刑問題的技術性和規范性較強，尤其是在我國法院采取量刑規范化之后。人民陪審員的日常經驗可能發揮不了太大的作用，將量刑問題完全交給法官能夠減少人民陪審員“勉為其難”的負擔，緩和人民陪審員以往那種“我不如法官專業”的心理壓力，有利于人民陪審員在內心樹立起一種“裁判主體”意識和自信。

第三，從比較法的角度來看，采取陪審員職權分離或者分階段評議的國家也多是采用了“定罪/量刑”的劃分方法。在韓國，陪審團單獨評議定罪問題，關于定罪的評議對法官起到參考作用；陪審團可就量刑問題發表建議，但不進行表決，量刑問題最終由法官決定。而在我國臺灣地區，觀審團和法官分別獨立就定罪問題和量刑問題進行評議和表決，但觀審團的決議對法官只起到參考作用。法國盡管采用參審制，但合議庭評議程序被分為兩個階段：法官和陪審員先是共同對“被告人是否有罪”進行合議，然后共同對“被告人的量刑”進行合議。

余論：人民陪審員參審職權改革與其他訴訟制度改革的協調

包括參審職權調整在內的此次人民陪審員改革應與我國正在進行的其他方面的訴訟制度改革措施相協調，否則改革的實效難以得到保證。基于此種全局性的、系統性的思路，筆者認為至少有以下兩個方面值得我們注意：

一方面，此次職權改革與其他方面改革是否存在著沖突或者說不協調的問題。比如，與審判委員會的運行機制改革，根據2015年《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》第9條的規定，對于重大、疑難、復雜案件，審判委員會應只探討法律適用問題，而不再包括事實認定問題。而此次《實施辦法》中卻仍規定，人民陪審員與法官在事實認定方面有重大分歧時，法官可以將案件提交院長決定是否由審判委員會討論。該規定或許與審判委員會的改革方向相違背。

另一方面，同時也是更值得我們反思的是，我國目前諸多司法改革措施之間是否應有一個先后主次、輕重緩急之分。退一步來講，即使我們將事實審與法律審區分了開來，人民陪審員也能夠積極主動參與到審判中來，人民陪審員就真的能很好的完成事實認定的任務嗎？要想真正確保人民陪審員實質性參審，筆者認為起碼要有一個實質化的庭審，包括遵循直接言詞原則、控辯平等對抗、貫徹集中審理原則、合議庭當庭做出裁判等。而我國目前庭審仍主要依靠案卷筆錄，通過庭前會議整理證據和爭點也未常態化，庭審難以做到集中、不間斷地進行。另外，我們也沒有一個完備的證據規則體系，甚至有學者提出我國目前實體法上的犯罪構成體系與人民陪審員參審職權也不相匹配。

我國目前是在推進“以審判為中心”訴訟制度改革的同時進行人民陪審員制度試點改革。筆者認為，改革的推進需要遵循一定的先后邏輯，有一個實質化的庭審和符合司法規律的公檢法關系是進行人民陪審員制度改革的前提。此外，人民陪審員制度改革應在充分做好前期準備、試點、調研的基礎上穩步推進，允許試錯并進行必要的修改和調整，切忌急于求成。