樹立合作式國際貿易摩擦解決機制的中國理念

文/武雅斌 王勇

現行國際貿易爭端解決方式的主要缺陷

世貿現行機制為通過國際通行的規則來調整國際貿易爭端打下了良好的基礎，但隨著全球化的深入發展，全球經貿治理體制和規則也需不斷升級和完善。總體來看，現行機制在規則和實踐中過于注重保護進口成員同類產業的利益，使其在運行過程中逐漸暴露出兩大矛盾：一是出口成員與進口成員權利義務上的不平衡，過度保護進口成員的利益，出口成員的利益往往得不到公平的保障，導致貿易救濟調查頻發；二是上下游產業之間權利義務上的不平衡，過度保護提起貿易救濟調查的產業，而其下游產業或用戶的利益得不到充分的尊重，導致社會總福利受到損害。中美等貿易大國由于貿易體量巨大，也相應成為上述缺陷的主要受害國。

（一）解決方式上的不平衡導致貿易救濟調查頻發

世貿倡導貿易自由化，對于貿易摩擦，除世貿允許的反傾銷、反補貼等貿易救濟措施以外，禁止成員隨意提高關稅水平。這一制度是為了更好地實現貿易自由化而設計的“安全閥”，目的在于避免過度的自由貿易導致國際貿易領域的惡性競爭，進而影響貿易自由化的整體進程。然而，由于現行體制賦予進口成員發起調查和采取措施的權力，使其掌握了使用貿易救濟措施的主導權，容易導致進口成員政府為了國內短期或局部政治經濟利益，借貿易救濟之名隨意提高進口關稅，限制有關產品的進口，出口成員利益很難得到有效保護。現行機制下，出口成員雖然名義上可以在世界貿易組織或進口成員國內挑戰進口成員的限制措施，但由于相關程序動輒數年、進口成員惡意執行等問題的存在，出口成員的利益難以得到及時、有效的保護。制度設計上的不平衡容易誘使進口成員國內產業通過提起貿易救濟調查，緩解來自國外的競爭壓力，也導致了世貿成員間貿易救濟調查常年居高不下，國際經貿形勢惡化時更是容易誘發以鄰為壑式的貿易保護舉措，不利于國際社會共同應對危機。從世貿1994年成立至2015年底的20余年間，世貿成員間共發起反傾銷反補貼調查5397起，年均高達257起，其中3456起采取限制措施，比例高達64%。

（二）保護措施上的不平衡損害社會經濟總福利

現行機制并不強制要求進口國調查機關考慮下游產業或用戶的利益，實踐中也只有歐盟等個別成員在立法和實踐中做到了適度保護下游利益。然而，從實際情況來看，申請政府予以保護的國內產業大多存在技術裝備落后、成本高企、經營不善等競爭力不足的問題，以加征進口關稅等限制進口的方式保護這類產業，不僅保護了落后，還對進口成員下游產業或用戶以及出口成員同類產業等利益相關方造成不利影響，減損了進出口雙方的社會經濟總福利。在一些案例中，對本國某一產業的保護甚至造成了下游產業的萎縮甚至消亡。

（三）貿易大國成為制度缺陷的主要受害國

貿易大國由于總體貿易量巨大，也相應成為上述制度缺陷的主要受害國。從出口國來看，中國是最大的出口國，且在貿易救濟領域遭受“替代國”等歧視性待遇，制度缺陷造成的出口成員和進口成員權利義務間的不平衡在中國身上表現得愈加明顯，從反傾銷和反補貼案件數來看，中國已連續10余年居第一大被調查國，1994—2015年期間中國共遭受反傾銷反補貼調查1222起，占世界貿易組織總案件數的22.6%，而中國外貿占世界的比例在最高的2015年也僅達到13.8%，這說明了制度缺陷是貿易救濟調查頻發的重要原因。從進口國來看，美國是第一大進口國，也是使用反傾銷、反補貼調查最多的國家之一，1994—2015年期間共立案747起（僅次于印度的772起），且在貿易救濟領域采取“歸零”等明顯違反世貿規則的保護主義做法，被認為對國內鋼鐵等產業進行了過度的保護。美國國家經濟研究局、卡特研究所、美國國際經濟學會、美國企業家協會等知名機構都曾對美國反傾銷制度進行批判，以對半導體、鋼鐵等受保護行業的實證分析，證明反傾銷不但沒有促進上述產業的發展，反而讓美消費者和整體經濟付出了高昂的代價。可見，由于現行制度設計上的缺陷，這一貿易自由化的保障機制已經逐漸走向了自由貿易的對立面，妨礙了世貿所倡導的貿易自由化，也不利于實現貿易摩擦雙方利益的最大化。盡管世貿現行制度存在上述問題，但美歐作為世界貿易組織主要成員，受到內部政治和經濟因素的影響，在推動改革現行貿易摩擦解決機制方面卻缺乏意愿和動力，世貿相關規則談判難以繼續推動。

樹立和應用合作式國際貿易摩擦解決機制的中國理念

世貿現行貿易摩擦解決機制是在西方主導下制定的，其理念和實踐源自西方的對抗式法庭訴訟。近年來，中國作為世貿主要成員和貿易摩擦的首要受害國，在貿易摩擦的處理上積極運用或應對反傾銷、反補貼調查等現行方式的同時，不墨守成規，在現行方式的法律框架中甚至框架外，樹立合作式國際貿易摩擦解決機制的新理念，積極探索平等協商、互利共贏的中國合作式爭端解決方式，創造性的尋求更加高效、公平和可持續的解決方案，從其理念和實踐效果來看有一定的進步意義。

（一）合作式爭端解決機制中國理念的主要原則

中國合作式爭端解決理念主要源自中國文化以和為貴、互利共贏的思想，其主要原則可以概括為“自我調整”“積極對話”“主動作為”。“自我調整”是指出口國政府和業界積極主動的調整產業結構，提高和加嚴在安全、質量和環保等方面的標準和執法，規范行業秩序，減少出口環節的低價競爭和對國外市場的無序沖擊，形成健康和可持續的對外貿易發展勢頭和競爭秩序。“積極對話”的目的在于通過對話增信釋疑，努力尋找利益共同點，爭取爭端雙方甚至多方利益的最大化，爭取上下游產業間利益的平衡，避免出現雙輸的局面，尤其是避免雙方形成情緒化對抗。“主動作為”是要利用中國內市場的牽制作用，抑制國外的一些不公平做法，尤其要避免出現個別世界貿易組織成員將貿易救濟調查作為遏制中國經濟發展的工具，個別跨國企業一方面在中國市場賺取高額利潤，另一方面利用貿易救濟措施阻止中國企業開拓國際市場。

（二）以合作式理念推進國際爭端解決機制調整

前已述及，現行世貿貿易摩擦解決方式根源于西方的對抗式法庭訴訟，這一方式存在成本高、耗時長、方式簡單，難以解決矛盾根源等固有劣勢，即使在西方社會也已受到詬病。近年來西方興起強調和解的“替代爭端解決方式”，探索采用法庭訴訟以外的爭端解決機制，這一方式契合了中國社會以和為貴、重視調解的理念。近年來隨著中國國際地位的上升，中國也在處理各種國際問題時更加自信地應用這一傳統理念，取得了較好的國際反響。從全球化角度來看，近年來，西方民粹主義、孤立主義、保護主義的抬頭有較強的經濟根源，是西方社會在全球化過程中利益分配不均、兩極分化加劇的必然結果，繼續推動全球化也要求在理念和規則上有所調整，考慮和照顧更多的利益主體。可以說，在貿易摩擦領域引入平等協商、互利共贏的“中國理念”順應了國際發展大勢，完全可以以“中國合作式”理念推進國際爭端解決機制調整。

（三）以合作式理念助力構建全球利益共同體

中國合作式爭端解決機制理念的核心在于爭取進出口雙方以合作的方式解決爭端。從出口國來看，在爭端解決過程中引導出口成員政府和業界組織發揮積極作用，可平衡現行體制下進出口雙方地位上的失衡，也有利于探尋引發爭端的深層次原因，有針對性地采取包括產業政策、貿易政策、行業自律在內的綜合措施予以解決，促進行業調結構、促轉型、增效益，扭轉以價格競爭、同質化競爭為主的傳統競爭方式，從根本上化解和預防貿易摩擦。從進口國來看，可以在適度緩解進口國同類產業競爭壓力的同時，兼顧下游產業或用戶的利益，也可促使進口國重新審視相關產業和貿易政策，采取有效措施提高本國產業的國際競爭力。這一過程有利于更好地維護進出口雙方的社會經濟總福利，是進出口雙方積極尋求共贏、努力避免雙輸的過程，有利于世貿成員間經貿利益的深度融合，也有利于構建人類命運共同體和利益共同體。

樹立合作式爭端解決機制新理念的重要意義

世貿作為多邊談判平臺，制度上為有關成員通過談判推動現行體制的變革提供了可能。但美歐等傳統主要成員面對來自中國等新興貿易大國越來越大的競爭壓力，其貿易政策內顧傾向愈加明顯，不愿放棄目前“行之有效”的保護國內產業的措施，缺乏推動變革的政治動力。而中國作為新興貿易大國，從國內和國際兩個方面來看，都應當承擔起推動變革的責任。在世界貿易組織現行國際貿易摩擦解決機制框架下，樹立合作式新理念，積極探索和倡導合作式爭端解決機制的中國方案，推動這一方式與現行機制的有機融合，既有利于短期內更好地維護我國經貿利益，也有利于將中國在經貿領域的硬實力盡快轉化為相應的軟實力，更好地維護和體現中國的經濟利益。

（一）有利于更好地維護中國的出口利益

由于歷史原因，現行貿易摩擦規則體系尤其不利于中國，進口成員可利用“非市場經濟”等歧視性條款隨意限制中國產品，是導致中國連續多年成為貿易摩擦首要對象國的主要制度原因，也成為美歐等成員遏制我行業發展的有效手段。近年來，每年對中國的新增反傾銷、反補貼等貿易救濟調查大致維持在80起左右，新增涉案金額在100億美元左右。由于貿易救濟措施大多會持續5年甚至10年以上，考慮到歷年來案件的累積效應，保守估計貿易救濟調查對我出口的影響在年均500億～1000億美元之間。雖然與中國2015年2.27萬億美元的總出口額相比，該數字仍不足我出口總額的5%，但考慮到當前貿易摩擦主要集中在光伏、鋼鐵、化工、輕工等少數幾個行業或產品，貿易救濟調查對中國相關行業或企業的影響還是相當巨大的，甚至可能對特定行業或局部地區造成重大損害。

（二）有利于中國國內供給側改革

引發國際貿易摩擦的國內行業大多發展觀念滯后，發展環境不佳，存在一定的產業結構、產能、環保、安全或質量等問題，貿易摩擦高發的行業往往也是問題和矛盾比較突出的行業，根據問題導向、有的放矢的原則，加強國內對貿易摩擦高發行業的規范和監管，既能得到國內產業的廣泛認可，有利于我產業轉型升級，也往往是國外產業可以接受的解決方案。貿易摩擦雙方通過協商就解決方案達成一致，可避免進口成員單方面采取限制措施，改由雙方合作解決。從出口方來看，可主動加強行業規范和引導，這既有助于解決貿易摩擦高發，也與國內經濟轉型升級的方向一致，并可為國內轉型升級爭取更好的內外部環境。例如，在涉及某化工產品的貿易摩擦案件中，國內生產企業由于在環保和質量等方面存在不規范，導致生產成本低于合理水平，加之出口環節的低價無序競爭，對國外產業造成較大沖擊，頻繁引發國外對該產品的貿易救濟調查。經多方協調，最終通過進一步規范環保規則和執法、加大行業在出口和環保等方面的自律、國外企業向國內生產企業介紹環保經驗、國外撤銷對我貿易救濟調查等方案妥善化解，不僅維護了出口利益，還借助國外的力量和資源，推動了相關行業在環保和出口等領域和環節的積極進展，為行業發展營造了良好的規則和市場環境。

（三）有利于中國預防產業空心化

當前，中國國內產業面臨越來越大的產業轉移壓力。從短期來看，貿易摩擦頻發導致的出口環境惡化是促成這一趨勢的重要原因之一，這一趨勢在輪胎、光伏等貿易摩擦高發行業表現的尤為突出。互利共贏的貿易摩擦解決理念有助于改善中國的出口環境，避免相關國內企業僅僅為了規避貿易摩擦而被迫出走；從長期來看，隨著國內環境容量、生產成本等方面的制約愈加明顯，我國內產業尤其是中低端產業將面臨更大的進口威脅，通過提高安全、質量、環保等方面的標準也有助于中國國內產業抵御來自國外的競爭，防止國內產業在低價進口產品的沖擊下萎縮甚至消亡，出現較為嚴重的“產業空心化”問題。

（四）有利于中國與有關國家經貿利益的深度融合

基于國際貿易的全球化雖然促進了國際分工，但由于各國在相關國內配套政策上的不足，未能很好地解決產業升級或轉移造成的失業、地區經濟下行、環境污染、兩極分化等問題，全球化紅利未能公平地分配，在世界范圍內引發了一系列的社會和政治問題，成為阻礙全球化的主要原因。2017年以來，英國脫歐、美國孤立主義抬頭等都是全球化進程未能平衡好各方利益而出現的暫時性倒退，中國作為全球第二大經濟體、新興經濟體的代表、制造業第一大國和貨物貿易第一大國，將較以往承擔更多推動下一輪全球化的責任，理應就貿易摩擦高發行業提出包括財政政策、產業政策、貿易政策、競爭政策等在內的中國方案，推動各國完善和加強國內政策配套，使全球化紅利能夠在國家間和國家內部更加公平地分配和使用，惠及更多的國家和人民，推動全球化向著進一步開放、交流、融合和均衡的方向發展。

有關建議

（一）在宣傳上強調全球利益共同體

中國經濟要深入融入世界經濟，也需要其他國家和地區提高開放水平，可積極倡導全球利益共同體的理念，平衡在美歐等地日益抬頭的保護主義和孤立主義等傾向，同時指出現行貿易摩擦機制過度保護進口方、忽視下游產業或用戶、容易被濫用的制度性缺陷，倡導互利共贏的貿易摩擦解決理念，探索合作式國際貿易摩擦解決方式的中國方案，強調進出口成員雙方或多方的積極介入、平等協商，從更廣闊的經濟維度找出有利于雙方產業發展的解決方案，實現各方利益的最大化和均衡化。在方式上可考慮綜合利用官方、民間和學術等多種渠道。

（二）在實踐中豐富和完善相關做法

從在化工、機電等個別行業案件的初步應用來看，這種方式對摩擦雙方均有一定的可行性，但主動應用這一理念的意識仍需加強，應用領域仍然有限，處理方式仍不成熟，也未上升到規則層面，難以廣泛推廣。中國是貿易摩擦大國，可加強相關理論研究，在實踐中加強探索和嘗試，認真總結經驗教訓，歸納出一套切實可行的方法和步驟，為“中國方案”提供更扎實的理論、實務支撐和規則草案，使之能夠有機融入和改革現行機制，贏得更多國際共識。

（三）需構建國內政策協調和利益平衡機制

要推行新的解決方式，中國要先從自身著手，建立相關工作機制，提高政府或行業協會的政策水平和國內外利益認知、平衡和救濟能力，從而在對外磋商中更高效、靈活地提出和推動解決方案，維護中國的經濟利益，實現貿易摩擦各方利益最大化。因此，應加快構建能有機協調國內不同政府部門、國內產業不同企業、上下游產業等各方利益的工作機制，如：建立跨部門、跨地區、跨行業的議事機構，充分培育國內中介組織，完善對因維護貿易自由化而受影響行業或企業的補償或援助制度，完善特定情況下對出口秩序進行管理的制度等。