創新政策影響評估：基于全過程的系統性組合徑路
——以瑞典國家創新署為考察對象

蔡乾和， 姚順玉， 周麗雯

(華北理工大學 社會科學部，河北 唐山 063210)

一、引言

目前，影響評估正在成為科技管理和創新政策評估的重要工具，加強科技創新政策影響評估，發揮影響評估在科技決策、資助管理、績效考核、完善機制等方面的積極作用，不僅是我國當前科技管理體制改革不斷推進和深化的基本要求，更是在創新政策的頂層設計、制定、實施、執行、反饋等全過程中提高科學化水平、增強協調與優化能力、提質增效的現實需要。

2017年，我國R&D公共投入近1.76萬億，占GDP的2.12%，比上一年增長11.6%。隨著R&D公共投入經費的不斷增長，研發與創新投入對研究體系、產業和經濟社會的貢獻究竟如何，產生了什么樣的影響，它們是如何發揮作用的，以及未來在政策規劃中可以從中獲得什么等問題值得反思。這些問題是當前政策影響分析中作為績效評估實踐事后評價的重要環節而出現的，且在評估結論意見及結果使用上相當有限。正如“(科學)研究是將金錢轉化為知識和專業技能的活動，而創新將知識和專業技能轉化為金錢”的說法[1]，言必稱“增加投入”成為一種“價值觀”，但如何促進研發帶來創新，創新如何帶來可持續增長尚在“政產學研”聯盟內處于“價值”或影響分析的“不統一”狀況，這必定對創新政策的全過程目標實現帶來很大的影響。要對這些問題充分理解并尋求解決方案，中國對一些創新型強國的學習和借鑒是很有必要的。

瑞典是全球科技競爭力和創新能力最強的國家之一。研發投入在歐盟各國中位居第一，在2016-2017年的全球競爭力指數排名中瑞典位列第六[2]。一直以來，瑞典政府不僅重視科研投入，而且十分重視科技評估并發揮其在管理和決策中的作用。瑞典創新署作為瑞典國家支持研發與創新的資助管理機構，自2002年以來，積極關注長期影響研究，形成了一套較有成效的政策影響評估工作機制，并在多個領域進行了評估實踐。其影響研究和評估實踐使得瑞典創新政策管理更加完善，促進了政策投入-研究-創新-增長的高效運行。本文將以瑞典創新投入政策評估的視角，對其基于全過程的影響評估工作機制進行分析和總結，并在此基礎上進行啟示性的思考，為我國的創新政策評估與管理嘗試提供有益借鑒。

二、科技創新政策的影響評估徑路

政策影響評估是對規劃、政策帶來的或可能的正面影響和負面影響進行估測和分析，從而為規劃、政策的頂層設計、頒布實施和優化反饋提供依據的一種工具。影響評估適用于政策的醞釀、形成及其實施后的全過程，分析對象既可以是政策提案，也可以是現行政策[3]。

從評估研究來看，科技創新政策影響評估尚未引起足夠關注。科技創新政策評估最初是基于公共政策評估邏輯框架下進行的。國外公共政策評估研究成果對科技創新政策評估實踐提供了多種可能的徑路與模式，這些模式體現了不同的關注點和視角，涉及政策的效益、效率和價值等方面內容。到20世紀90年代后，科技創新政策評估的獨立地位才得以真正確立，并有學者陸續研究提出了直接面向科技創新政策評估的框架模式。國內創新政策評估研究基本沿襲了國外的研究徑路，聚焦于評估理論模式和指標體系的建構、評估標準的遴選與確定、評估方法的實證等[4-10]。總體而言，國內外對影響評估的關注和研究相對較少。

從目前的評估實踐看，常常將影響分析作為事后評估的某一“模塊”或“環節”來進行的，多處于政策實施階段中后期。最有代表性的是聯合國開發計劃署(UNDP)的基于目標、面向結果的監測評估邏輯框架[11]，即投入(input)、活動(activities)、產出(outputs)、成效(outcomes)、影響(impacts)分析框架。我國的《國家中長期科技發展規劃綱要2006-2020》實施的戰略影響評估分析、863計劃效果與影響評估、國家自然科學基金資助與管理國際評估(影響評估專題)等，都基本是作為事后評估的重要環節，側重于對當前的經濟社會的貢獻和影響，并不屬于長期影響分析?；谌^程的長期的影響評估實踐相對較少，區域的政策評估狀況也是如此。造成這一狀況的可能性原因是政府的職能定位差異及專家學者關注的側重點的不同，……兩類專家應互動和交流[12]。

一般地，一定的經濟社會系統是以某種主要動力驅動為特征的，且存在許多直接和間接聯系或相互作用。諸如行動者、市場、資金、競爭規則、基礎設施、技術和能力等關乎多方的、方式多樣的聯系。研發與創新是所有經濟社會系統中的重要過程，因為研發與創新活動的成果不斷更新和變革著整個經濟社會系統的制度和政策體系。因此，從政策層面去理解創新系統中諸多行為者與影響創新過程的數量、方向、結果和影響因素之間動態聯系是一個重要的分析視角。

科技政策對研發與創新的干預總是從相應部門(如資助機構、管理部門)的政策舉措開始的，因而，對這些干預措施(如科技計劃投入)的前瞻分析和評估，也應是從如何評估這些措施及其影響等問題開始，這關系到受這些舉措影響的創新系統歷史性的、未來的和持續性的影響。但是，由于整個創新系統中行動者之間、各要素之間及其相互作用的復雜性和動態性，政策干預的有效性、時效性及靈活性等方面給政策評估及優化帶來了挑戰，因此，對創新政策(或政策工具組合)的動態的、長期的影響進行評估分析是了解政策干預效果的重要方法和路徑。正如羅曼萊恩的比喻型描述，“了解創新系統和流程的復雜性和動態性，并通過一系列政策措施瞄準它們，就像試圖用一系列武器打擊不斷變化的移動目標。我們面臨的挑戰是……以最少的彈藥擊中目標需要多個武器同時向同一個目標發射彈藥?！虼耍邞摶谙鄬^少的精心設計的基本方案的組合，這些方案具有靈活性，并且在明確的系統失靈的狀況或特征發生變化時可以迅速地重新定位?！盵13]

從科技創新政策評估涵義的三種理解而言，創新政策影響評估也相應有著三種進路：其一，側重于科技創新政策的干預措施在設計上給予行動者和經濟社會環境可能帶來的預期目標之外的影響評估，多屬事前預評估；其二，側重于對科技創新政策實施的效果評估，強調政策舉措的成效、貢獻及影響，多為中期評估或后期評估；其三，強調科技創新政策全過程的影響評估與分析，包括政策頂層設計的預測、政策實施與執行的監測、政策實施效果與影響的評估以及可持續的影響分析等。

不過，基于政策全過程的影響評估并不是簡單的根據政策干預措施設計之初的預期目標來設計指標體系和評估標準的，而是給予促進創新的各類科技計劃項目與研發活動“充分的空間”，將影響評估的側重點放在綜合影響、持續性影響上，應用組合方法進行[14]。因為，與其它經濟社會活動相比，研究與創新活動的不確定性更大，風險更大。通過干預措施“降低企業和機構進入高風險創新軌道的高門檻，是一個可能會帶來一定程度失敗預期的政策領域。因此，創新政策應該給實驗和可能的失敗留有些余地[15]。

三、瑞典基于全過程的創新政策影響評估工作機制

(一)拓新創新署的評估職能，開展多領域影響研究和評估

瑞典國家創新署是隸屬于瑞典企業和創新部的政府工作機構。其基本職能包括：(1)資助需求驅動的研究，包括問題導向(problem-oriented)型和創新導向型(innovation-oriented)。旨在通過研發投入促進研究與創新之間的相互作用，開發有效的創新系統來促進經濟社會可持續發展。(2)促進企業、大學、科研院所和公共部門的合作。將大學和科研機構的基礎研究與商業化項目連接在一起，為研究成果的產業化和商業化直接提供支持資金，或者設立相關的基金[16]。(3)加強國際合作，致力于同其他研究資助機構和促進創新的組織的互動，提高國際競爭力和影響力。譬如，創新署是歐盟框架計劃的國家聯系機構。

創新署的管理運行基本上是一個包括政策、科技計劃、資助工具、項目等在內的四層級結構(見圖1)。政策主要涵蓋創新署運行管理的基本原則和政策規劃?？萍加媱澥敲嫦蚰繕说摹⒛骋活I域內的實際措施安排(如卓越中心計劃)。一項科技計劃可以有一個以上的目標，通常會持續數年，一般會產生幾個不同的具體舉措，常以資助工具的形式體現。資助工具是指那些旨在為各種科技計劃目標做出貢獻的研究活動提供資金支持的項目基金類別。一類資助工具安排確立科技計劃的某幾個或全部目標，通常會資助多個項目。項目是包含具體的、切實目標的研究計劃，有明確的時間期限。創新署為各種各類創新研究項目的實施提供聯合資助[1]。創新署的資助管理強調研究的創新性。資助項目涉及不同的專業領域和產業領域，包括戰略上重要的知識領域，中小企業或公共研究機構的創新活動，跨學科或跨領域合作研究，如知識密集型企業、大學、研究所以及其他公共研究機構等眾多行動者聯合的大型、長期的研究項目。

除了作為創新活動的資助與管理機構外，創新署還是瑞典國家創新政策領域的政府咨詢與評估機構，其評估活動側重于創新領域，而且一直以來，創新署致力于開發開展影響評估的方法和工作機制。截至2013年，創新署共進行了24次評估和5次影響分析，發布了20余篇影響研究和評估報告。表1對創新署的影響評估活動進行了舉例，主題涉及多個行業領域，如信息通信技術、交通運輸、生物技術等；涵蓋多種類型，如科技計劃評估、資助/研究機構評估、國際合作評估等。通過這些評估工作，創新署積累了較為豐富的影響評估與研究經驗，獲得國際社會良好的影響力，成功拓展了瑞典創新政策評估的重要職能。

圖1 瑞典創新署的運行管理層級圖

表1 瑞典創新政策影響評估活動舉例

年度影響評估活動舉例2013瑞典競爭力中心的長期產業影響評估(1995-2007)2012尤里卡(EUREKA)計劃影響評估2010瑞典支持制造業戰略發展領域的影響分析創新署科技計劃對中小企業的影響評估2009公共政策的鏈式(chain-linked)影響分析政府支持汽車行業研究的影響2008歐盟框架計劃在瑞典的影響2007瑞典交通安全研究的影響(1971-2004)查爾莫斯理工大學頸部損傷研究的影響評估2004瑞典能力中心計劃(1995-2003)的影響評估20021975-2000年間R&D的影響分析

資料來源：http：//www.vinnova.se/en/Publications-and-events/Publications

(二)開發一套影響評估的系統組合方法，貫穿于政策影響的全過程

通過研發投入來有效實現在創新和可持續增長方面的影響，需要一個有著明確影響目標的、統一的策略和有組織的工作流程。這一策略需要了解創新系統中面臨的各種挑戰，以便設計和實施直接面向有重大影響的科技計劃；需要對科技計劃進行持續監測，以便隨著研發和創新過程的發展以及不同環境因素的變化而進行調整；為了解不同類型科技計劃的運行情況與工作機制，需要對已實施的科技計劃進行定期評估。此外，深入了解研發投入如何促進創新系統的發展，還需要從時間維度上進行全面的影響和作用關系研究。

依據這一策略思路，創新署開發了一套統一的方法流程，以評價預期的影響、計劃執行期內對它們進行監測、評估，以及最后對可持續發展的較長期的(常在十至二十年間)影響進行量度和評估。在組織實施上，設立了一個國際咨詢委員會(由其他國家相關領域的一流專家所組成)開展影響評估工作。圖2揭示了創新署開發的影響邏輯評價、監測、評估和影響分析的組合方法。

圖2 創新署影響評估系統組合線路圖

首先，影響邏輯評價。這是政策設計階段或科技計劃實施前的評價。屬于事前的設計和預判，包括對將要實現的目標、到達目標的可能路線圖、實現這些目標的基礎性指標等進行預先闡述和判斷。在影響目標和影響指標的設計上，主要對科技計劃想要取得的結果和可實現的結果進行辨識，并擬定相應的影響目標，如提高商業行動者的參與度、開拓可投資的研究、增強參與國際研發計劃的能力、增強產業合伙人的競爭力和促進產業與社會互動等；對科技計劃及其項目是否正按其影響目標取得進展的指標基礎進行辨識，如學術環境和行業環境更有吸引力、產業界與學術界的流動性增強、基礎設施更有效、促成新的激勵結構等。

影響邏輯常被用于設計最終可能導致多樣性結果和影響的計劃和過程，包括對這些結果和影響是否實現進行監測。在這一階段最重要的目的是確保處于討論中的計劃能夠得到評價，且這種評價可產生有依據的相關政策信息。另一目的是作為一種通常來自建構的政治意愿的輔助性選擇(選擇功能)，或影響那些獲得公共支持的項目和計劃的設計(形成性功能)。

其次，監測。監測是一個持續的活動，旨在確保創新署所有正在實施的計劃的產出和結果，并從整個社會層面給出早期影響的指標。它由創新署內部人員來收集一項計劃是否或如何實現其影響目標的信息。既收集該項舉措實施過程中的信息，也收集其終止后的相關信息。監測對科技計劃管理與評估提供基礎支撐?？萍加媱潌雍?，連同其資助工具都將受到持續的監測，便于持續提供有關創新署政策工具組合的構成、進展、效果等的最新動態信息。

在工作機制上，主要包括項目試點和相互作用研究。在創新署的組織結構內運行的研究與成長計劃、VINN卓越中心計劃、卓越研究機構中心、伯齊利中心、骨干研究人員計劃等，以及在行業層面的產業研發計劃，都是試點項目，旨在開發指標和采集加工信息以監測那些已申請并獲得資助的企業的影響。信息技術支持和公共數據庫結構體系是這項工作的重要組成部分。主要包括針對網絡問卷調查建立靈活、方便用戶的信息技術支持，如問卷調查平臺建設、問題庫和調查問卷庫的持續更新等。此外，試點期間積極同提供數據給創新署的企業和科研機構進行溝通，以確保搜集到最有效的數據或信息。相互作用研究是一種資助管理工作中進行持續監測的重要機制。對于大多數正在進行的和已規劃的政策舉措來說，監測始于那些執行項目的行動者的活動、合作及相互作用。它為深化計劃和項目活動中可能存在知識需求的某些方面提供依據或實證。簡而言之，根據計劃目標和指導原則，它可能為反思這一計劃或項目活動、闡述各種形式的合作、闡明項目活動與其他相關工作的聯系、以及對該計劃相關過程提出改進意見等方面提供實證案例。

第三，評估。一般地，評估活動都是由與計劃實施密切相關的外部專家來執行的，其目的在于加強該計劃或改進其活動。它通常在計劃項目終止或正在進行的計劃項目資助期進行。評估議題側重于闡述科技計劃的目標是否已經實現，以及評估其功能和有效性。評估結果被用作決定改變或完善正在進行的科技計劃的依據，或作為新的科技計劃設計的起點。

總體上，創新署的評估主要可分為兩類：一種是基于業務目標的有操作性目的的評估，其目的是加強正在進行的和未來的計劃活動的執行情況。關鍵評估問題包括：正在進行的行動是否可以改進？存在警示信號嗎？需要采取行動嗎？等等。這種評估的功能主要在于對正在進行的活動的設計和方向(如對隨后的階段)提供決策支持。另一種類型是基于一種戰略目標的評估，旨在為創新署的政策制定提供基礎。這種評估形式比單個計劃具有更廣泛的聚焦點，可能涉及一類科技計劃(如研究與增長計劃)、一個獨特的行動者群(如產業集群)或一個專業知識領域(如信息技術領域)。

評估的積極結果都將以多種方式得到應用。評估結果對創新署自身的運行、規劃設計、資助重點領域的遴選、工作機制的開發等是有直接意義的。在某些情況下，評估結果可直接為那些或多或少改變了的或修訂了的目標持續下去或更新提供決策依據。也有可能通過評估發現對實現社會層面的總體的、長期的影響的直接結果，如中小企業和研究機構之間廣泛的合作研發所帶來的溢出效應，或者具有領導力的大學及研究機構建立的新的分組合作而影響產業研發計劃內部的優先領域等。

第四，影響分析。它主要針對可持續增長的長期影響進行研究分析。它們相比單一項目帶來的影響而言往往產生的影響更大、更廣泛。這些影響研究是以各種政策工具(或組合)為基礎進行的，既包括評估分析某一既定計劃或某一特殊研究領域的影響，也包括分析由多個參與者實施的科技計劃(如聯合資助計劃)。通過影響分析，用多方面的、獨立的信息，譬如，與研究(卓越)、產業(競爭力、就業)以及社會(經濟增長和社會效益)的影響有關的信息和事實證據，來闡明已實現的影響，了解研究與創新活動及其在所進行研究的領域內的相互作用，弄清影響成敗的因素，尋求對整個社會層面的某種方式的影響，為戰略性決策提供必要的信息和數據。

影響分析有著明顯的時序性特點。在時間周期上，常在某個科技計劃終止之后進行，有的到十五至二十年后。影響分析研究是由獨立的、外部專家來執行的，從監測和評估階段中持續搜集到的信息是影響分析的基礎。

影響邏輯評價、監測、評估和影響分析是創新署開展影響評估的核心要素。它們構成了對考察同一單位、同一個信息和知識要求的互補性活動，為創新署的運行發展提供了信息和方法論基礎。

(三)設計影響評估遵循的SMART標準，但強調不片面追求量化

為了評估一項既定計劃的實際社會經濟影響，僅僅認定和評價一個項目的結果(產出)是不夠的，還需要全面地評估其長期影響，因為這關乎著未來計劃設計時影響目標的制定、檢驗和監測。影響目標可能包括知識密集型企業占GDP的比例提高、增加就業、提高吸收新的創新的能力，以及參與企業的創新活動能力增強等。由于在創新政策領域實施的活動性質的變化，很難準確地判斷哪些結果和影響目標的特征是合適的。

綜合來看，通常確保結果和影響目標是否相宜須堅持五方面標準(SMART)[1]，即具體化、可測量、可實現、相關性、時間期限。

首先，具體化。為了使一個目標便于使用，它首先應具體化，以便可以確定實施的計劃是否引起了預期的影響。具體目標的制定受到制度層面的制約，因為大多數情況下，這意味著影響其結果的變數更大。這增加了難度但并不意味著減少可接受的目標，而是必須在政策評估階段增加更多的資源。

其次，可測量。目標設計的另一個重要方面是可根據定性變量或/和量化變量進行測度和評估。在難以設計和收集明確的測量數據的情況下，應該開發能描述相對變化(如增加、減少)的方法。

第三，可實現。設定有意義的目標應慎重考慮它們既不過于簡單，也不是明顯地不現實。在制度層面阻礙可實現目標形成的因素是這樣的事實，即影響結果的變量越大，進行事前評估就越發困難。

第四，相關性。這一標準要求總體目標和固定的運行目標之間應保持一致。

第五，時間期限。設計的所有計劃必須設定時間限制。創新過程復雜性和不確定性的特點妨礙著創新政策措施的影響在時間界限上的預測。

如果在政策制定過程中要使目標成果的監測成為可能，就必須為明確地設計目標制定要求。在某些情況下，可以引入用于確保有利于發展的指標的相關性要求。這是選擇擬支持的提案的明確標準。同時，需要安排常規的設計，其中涉及允許對目標的實現進行考查和評估的指標收集。收集的重要信息包括：可以與其他項目尋求什么聯系與合作；涉及哪些研究網絡；預先能同哪些其他機構協作等等。但是，不應過分追求量化和規范，重要的是為了更好的“路線圖”繪制合適的細節打好基礎。這樣，可以避免許多純粹的“考古”型事后評估。因此，事前評估的精確規劃可以有效地改變這種狀況。

四、思考與啟示

較早開展科研與創新政策評估的國家，在評估需求、評估關鍵議題、評估方式等方面呈現新的趨勢——將政策評估視為“戰略智能”的來源[12](P303)。評估需求由證明政策或科技計劃實施的合法性和績效問責為主，轉向增進政策的理解并為未來的政策提供啟示為主；評估議題由側重關注效益、效率、效用等視閾，拓寬到關于適當性、績效改進、效果與影響以及戰略發展等方面；評估方式也在從追求第三方的“客觀中立”向“形成性評估”演變。形成性評估越來越重視全過程形成的結果與影響，這促使實施的政策組合更具靈活性和實證性；對政策的頂層設計、政策分析和戰略開發等的反饋需求，也促使更好地設計和開發科學合理的監測、評估和指標體系。

無論是何種評估，應使之包含在政策周期中，以便將評估結果反饋到隨后的政策設計中。研發與創新公共投入是一個相對較長時期的作用過程，投入之前往往不能預見最終結果，即投入與影響之間存在著變數與滯后性。不過，基于全過程的影響評估，擴大和加深了對創新投入、研究活動進展以及創新研究以何種不同的方式對產業和社會產生影響、研究與創新環境等的充分了解，有著其獨特的政策咨詢和促進創新文化環境形成的作用。因此，在科研與創新政策評估呈現新的趨勢的背景下，基于全過程的影響評估正適應了這一趨勢，影響邏輯評價、監測、評估和影響分析被視為一個連貫的影響評估過程的組成部分。瑞典創新署基于全過程的影響評估工作模式，可為國內的創新政策評估提供一些有益啟示和借鑒。

首先，創新投入政策應側重持續性影響的研發。影響研究表明，我們一直對新知識帶來實際經濟影響需要多長時間的認識不足。研發成果(新知識)往往是實現對可持續增長產生預期影響的必要條件，但還不是充分條件。與學界常常將增加公共投入作為加強創新的重要舉措不同，影響研究表明研究與創新投入并不總是以投入規模和強度“論長短的”，而關鍵在于投入領域的選擇及如何同產業界和創新體系中的諸多行動者一起組織起來，進行引領科學前沿、面向產業需求以及服務社會治理的創新研究。為改變當前我國研發與創新資助管理中存在的一些突出問題，如“短平快”問題、成果管理“量”重“質”輕問題、過程管理“前緊后松”問題等，需要加強創新體系中擁有不同資源的行動者之間的良好交互作用，強調全過程的影響管理，將公共投入經費切實用于滿足國家創新戰略需求的(如制造業關鍵技術和核心技術)、有持續性影響的研發計劃和項目中。

其次，加強基于全過程的影響評估研究與實踐。一般地，創新政策的實施與執行，總會或多或少對知識創新、產業發展及社會進步產生多方面的影響。反之，知識創新與管理、產業調整與轉型及社會發展中的機遇與挑戰，也會對創新政策的持續與優化帶來反饋性影響。當前，國內的創新政策評估也開展了一些影響評估，只是從政策全過程管理來看，多傾向于政策實施前的可行性調研分析、實施期內的執行情況與效果(影響)評估，后期評估也更多側重于對當下的影響等等。這往往帶來對實施前的可能性影響認識不足、實施期內的監測缺位以及長期性影響的判斷失準等問題。因此，加強基于全過程的影響評估研究與實踐，既做好可行性調研，也做好可能性影響預測；既有全過程監測也有中期評估；既分析短期的現實影響也適時總結長期的影響，確保創新政策管理的科學性、完備性和系統性。

第三，重視成功進行影響評估應具有的必要實施條件。與一般的評估相比，影響評估中對學科知識和評估專業知識的要求更高、更嚴謹。因而實施影響評估的一個至關重要的條件是獲得具有足夠能力和勝任能力的評估人員。他們既具有學科專業知識，也具有評估專業知識；另外，需要充分的案頭資料準備。與被評估對象相關的書面文件(如政策提案、計劃方案、決議、前期已做的評估研究報告等)以及計劃實施過程中產生的其他文案是非常重要的。如果這些信息能在檔案庫或數據庫中以系統化的方式收集，評估預期和準備就比較完善，也相對減少了資源消耗。同時，參與者的組成條件也很有必要加強。要對某個技術領域或研究進行知識、產業和社會三個層面的影響分析，應接收來自學界、產業界和社會組織的代表參與其中，同時注重吸引國際專家參與，還應接收相關管理與行政部門中對此活動有研究經驗人員參與進來。需強調的是，影響分析需要較長的時間安排才能實施。根據創新署迄今的經驗，一般大約需兩年，而且，如果將這類工作分階段進行并通過試點研究引入，實施影響評估則更加有效，最終結果會更好。