國際經(jīng)驗對我國土地股份合作社發(fā)展的啟示

◎朱婷 夏英

土地股份合作社是在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制基礎上，動員農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股，將土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或自主經(jīng)營，取得收入實行按股分紅的新型集體經(jīng)濟組織。它既是對農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)意愿的最好尊重，也是對集體土地產(chǎn)權(quán)有效實現(xiàn)形式的探索，最大化釋放了土地資產(chǎn)價值，促進了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營。本文通過分析我國農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展的現(xiàn)狀，總結(jié)國外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展的先進經(jīng)驗，為推動我國土地股份合作社的發(fā)展提供啟示與借鑒。

國外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展經(jīng)驗

農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展已有100多年歷史，發(fā)達國家將農(nóng)業(yè)合作社作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換的組織載體，并在合作社運營方面積累了豐富經(jīng)驗，集中體現(xiàn)在政策法規(guī)、政府支持和組織結(jié)構(gòu)等方面。

1.構(gòu)筑法律保障體系，使合作社有法可依

國外政府將農(nóng)業(yè)合作社作為提高整個農(nóng)業(yè)市場效率的組織載體，依據(jù)不斷變化發(fā)展的市場經(jīng)濟需求出臺系列法律法規(guī)，運用信托支持、政策引導、價格補貼和信息宣傳等手段來支持保障農(nóng)業(yè)合作社平穩(wěn)運行。尤其是歐洲農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展較早，世界上公認的第一個成功的合作社羅虛代爾公平先鋒社便誕生于歐洲。歐洲大部分國家較為重視合作社法制建設，德國于1889年頒布了第一部合作社法，是世界上最早對合作社進行法律規(guī)范的國家；法國是世界上合作社法規(guī)最多的國家之一，1972年法國合作社法規(guī)定所有類型的合作社具有同等的法人身份，賦予農(nóng)業(yè)合作社特色的法律地位，具有劃時代意義[1]。相對于歐洲而言，美國沒有制定專門的合作社法，但自合作社成立以來，陸續(xù)出臺有關農(nóng)業(yè)合作社法律法規(guī)多達85部，并賦予農(nóng)民專業(yè)合作社獨立的稅收主體地位，讓合作社享受更多稅收、金融方面的優(yōu)惠[2]。

2.深化土地制度改革，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

靈活的土地流轉(zhuǎn)制度為農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展奠定了堅實基礎。國外以土地私有化為主，土地流轉(zhuǎn)市場交易主體是私人，交易對象包括土地使用權(quán)、收益權(quán)和抵押權(quán)等，政府主要利用法規(guī)和信貸、補貼等經(jīng)濟手段多方面引導農(nóng)民土地自由流動，擴大農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)場規(guī)模。20世紀20年代以來，法國制定了促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的土地政策，將小農(nóng)場合并，支持中等農(nóng)場的發(fā)展。如1954年頒布長達1336條的《法國農(nóng)業(yè)法典》，鼓勵土地交換，以此克服土地分散問題[3]。此外，為鼓勵農(nóng)場進一步擴大規(guī)模，政府自愿承擔農(nóng)場合并小塊土地費用等。德國政府則規(guī)定，土地出租超過12年的農(nóng)民，每公頃租地有一定的資金獎勵[4]。在土地改革實踐中，俄羅斯形成了憲法、基礎法律和專門法律三個層次的完整土地法律體系，如頒布《農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)法》 和《土地規(guī)劃法》，簡化農(nóng)用地流轉(zhuǎn)程序，為土地股份轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押創(chuàng)造便利條件[5]。

3.給予適度政府扶持，滿足合作社個性化發(fā)展

適度的政府支持是國外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展的一大特點，合作社不依賴政府扶持，但又切實獲得政府扶持。農(nóng)業(yè)合作社功能定位是為農(nóng)民服務，帶領農(nóng)民獲益。農(nóng)民選擇加入合作社之后，不僅能更加順利地進入市場且提升自己在市場中的地位，增加收益，更重要的是能促使相關的投資者和企業(yè)自覺地自我優(yōu)化，從而提高整個農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟活躍度。政府則充當掌舵人的角色，對合作社給予經(jīng)濟或政策上的支持，促進農(nóng)業(yè)合作社在市場上與其他類型的經(jīng)濟體競爭，但不進行具體的干涉與直接指導。在美國，政府對合作社主要起協(xié)調(diào)和保障作用，體現(xiàn)為一系列的服務性政策，如1922年美國國會通過了《卡帕-沃爾斯坦德法》；1990年首次通過的《合作稅則》規(guī)定，聯(lián)邦對農(nóng)業(yè)合作社的凈收入按單一稅制征稅；在財政、金融支持方面，美國政府撥款用于對新一代合作社成員的培訓[6]。

4.創(chuàng)新組織內(nèi)部機制，保障合作社平穩(wěn)運行

國外農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部運行機制各有特色。德國農(nóng)業(yè)合作社實行內(nèi)部成員管理同專家管理相結(jié)合的管理制度，允許非社員參加合作社理事會并外聘專家參與合作社的日常經(jīng)營管理；美國農(nóng)業(yè)合作社學習股份制公司辦法，允許外部資金入股合作社，允許非社員持股，但無投票權(quán)；堅持一人一票制，表決權(quán)和投資額結(jié)合；利潤主要按交易股權(quán)紅利返還給社員[7]。

國內(nèi)土地股份合作社發(fā)展現(xiàn)狀

伴隨著農(nóng)戶兼業(yè)化、土地細碎化、集體經(jīng)濟空殼化及農(nóng)村空心化等問題的出現(xiàn)，農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)土地現(xiàn)象方興未艾。但農(nóng)戶以土地出租、發(fā)包形式為主的土地流轉(zhuǎn)，只能讓農(nóng)戶享受一次性租金，并沒有真正建立土地和農(nóng)戶、農(nóng)戶和村集體、出租方和承租方的緊密聯(lián)系，農(nóng)戶無法享受土地流轉(zhuǎn)后發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所帶來的土地增值，村集體也失去了后備土地資源用于發(fā)展集體經(jīng)濟。在此背景下，土地股份合作社應運而生，成為農(nóng)村經(jīng)濟新增長點，同時也面臨一些亟待解決的問題。

1.合作社身份界定不明晰

目前，我國各地區(qū)土地股份合作社處于自主探索階段，全國共有10.2萬家，入股土地2700萬畝，以發(fā)達地區(qū)、城鎮(zhèn)化先行地區(qū)為主。土地股份合作社使土地入股農(nóng)戶享受土地增值空間增加，成為農(nóng)民增收致富的新亮點。但是，土地股份合作社作為新生事物，尚存在法律地位不明確、注冊不規(guī)范、登記難、貸款難以及農(nóng)民參與意識不強等問題，導致國內(nèi)對土地股份合作社的認識通常籠統(tǒng)歸類于農(nóng)民專業(yè)合作社，無法獲得相應法律地位和享受該有的政策優(yōu)惠，經(jīng)營活動無章可循，市場競爭力不足。

2.合作社主體作用尚難充分體現(xiàn)

基于政績和責任感等因素，政府相關部門和村領導班子主導創(chuàng)辦土地股份合作社占多數(shù)。因此合作社擁有足夠的力量與企業(yè)談判，市場競爭力增強，但也提高了企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的門檻，造成合作社缺乏保持長期穩(wěn)定合作關系的流轉(zhuǎn)主體。行政力量主導的合作社還存在干預農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)自愿性的問題，使合作社風險加大。

3.人力資源匱乏

隨著土地股份合作社數(shù)量增多和規(guī)模擴大，經(jīng)營管理人才、資本運營人才短缺問題突出。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在的級差收益，使得農(nóng)村青壯年勞動力，尤其是農(nóng)村精英大量流失，造成土地股份合作社遭遇人力資源“瓶頸”。

4.自身實力弱

盡管國家對土地股份合作社發(fā)展十分重視，并給予財政、資金支持，但相對于土地股份合作社發(fā)展資金需求來說，扶持資金規(guī)模不足。合作社入股成員和要素的單一性，使得合作社資本籌措渠道單一，資金積累少，輻射帶動能力有限。

借鑒國外經(jīng)驗推動我國土地股份合作社發(fā)展對策

完善土地股份合作社運行機制是一個長期的、系統(tǒng)的工程，隨著我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革逐漸深化，其發(fā)展離不開國家大環(huán)境支持和合作社內(nèi)部機制創(chuàng)新，在借鑒發(fā)達國家成熟經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合我國自然資源特點和經(jīng)濟發(fā)展水平，探索出符合我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展特點的土地股份合作社勢在必行。

1.賬務委托代理，創(chuàng)新扶持資金監(jiān)管機制

在國外，農(nóng)業(yè)合作社財務管理實行內(nèi)部審計，輔以委托外部審計機構(gòu)，以防例外事項發(fā)生。我國土地股份合作社的原始積累資金一般來源于中央財政轉(zhuǎn)移支付或村集體積累，而合作社財務管理人員多為原農(nóng)村社區(qū)村委會會計轉(zhuǎn)任而來，缺乏專業(yè)的集體經(jīng)濟組織財務管理知識，導致保值增值存在一定隱患。

為確保社區(qū)土地股份合作社資金不出現(xiàn)流失虧損情況，一方面，可采取財務委托代理制，委托代理費用起步階段由政府支付，待合作社發(fā)展成熟，費用由組織自行承擔。基層相關部門須建章立制，出臺村集體經(jīng)濟投資資金管理辦法，擔負起風險監(jiān)控與管理工作，采取委托檢查、重點抽查及交叉檢查等形式，對項目實施、資金使用和集體收益增加等情況進行監(jiān)督檢查；集體經(jīng)濟組織監(jiān)事會要全程參與監(jiān)管，預防村干部利用職務之便隨意支配集體資金。另一方面，要進行人才引進和鼓勵精英村民回鄉(xiāng)服務合作社，同時由合作社主要負責人牽頭，學習經(jīng)濟組織專業(yè)知識和財務管理知識，使社員深入了解合作社的原則和制度，提高合作社造血功能。

2.股份聯(lián)營，創(chuàng)新社企合作機制

國外農(nóng)業(yè)合作社運營資金來源主要有合作社經(jīng)營積累、社會融資和政府支持三種。目前我國土地股份合作社實行封閉式社員制，以土地所有權(quán)歸屬為區(qū)域范圍，以承包到戶的集體所有農(nóng)地為合作要素，無地不能成為合作社成員。土地股份合作社自身實力受限，如何有效利用當?shù)厣孓r(nóng)企業(yè)資源或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資源，成為促進合作社可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。比較而言，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在發(fā)展高效產(chǎn)業(yè)方面富有經(jīng)驗但土地經(jīng)營規(guī)模往往不足，土地股份合作社土地資源相對豐富但自主經(jīng)營能力有限，兩者相對弱質(zhì)性決定了其合作的必要性。因此，創(chuàng)新兩者合作方式成為關鍵所在。借鑒國外發(fā)達國家經(jīng)驗，可探索土地股份合作社以土地要素入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而不是單純的土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，以緊密的利益關系為主要驅(qū)動力量將兩個經(jīng)濟主體聯(lián)接起來進行產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展，根據(jù)雙方的貢獻占比行使合作組織的決策權(quán)和管理權(quán)，進而形成“利益共享、風險共擔”的聯(lián)合體。

3.擴大服務對象覆蓋面，體現(xiàn)集體經(jīng)濟組織特性

國外構(gòu)建農(nóng)業(yè)合作社主要目的不在于追求社員利潤最大化，而是為了給社員提供服務。如日本農(nóng)協(xié)是農(nóng)民經(jīng)濟利益的代表，基本上所有農(nóng)戶都參與到農(nóng)業(yè)合作社，合作社則為社員提供生產(chǎn)指導、農(nóng)產(chǎn)品加工與銷售、農(nóng)用生產(chǎn)資料購買、信貸、保險、醫(yī)療、福利、培訓等服務[8]。在理論上，土地股份合作社主要職責是對入股土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，再委托經(jīng)營或自主經(jīng)營，服務對象只針對土地入股股東。但作為新型村集體經(jīng)濟組織，土地股份合作社服務對象定位應覆蓋本村范圍內(nèi)所有集體經(jīng)濟成員，因此土地股份合作社應借鑒國外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展經(jīng)驗，向未以承包地入社但是本社區(qū)集體經(jīng)濟成員的非股東成員，提供與企業(yè)簽訂訂單式合同、統(tǒng)一品種、購苗育種、技術指導及產(chǎn)品銷售等社會化生產(chǎn)管理服務，充分體現(xiàn)了土地股份合作社的互助性、集體性和公益性。

4.以土地為紐帶，創(chuàng)新經(jīng)營方式

根據(jù)自身經(jīng)濟社會條件，歐美國家選擇了由大規(guī)模農(nóng)場主聯(lián)合組成的農(nóng)業(yè)合作社，日本選擇了適合本國的小農(nóng)式農(nóng)協(xié)。而根據(jù)我國各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會條件差異，土地股份合作社經(jīng)營模式選擇不一，主要有內(nèi)股外租和內(nèi)股自營兩種。

內(nèi)股外租模式 ，即農(nóng)民以承包土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，在不改變土地用途的前提下，土地股份合作社再采取對外租賃的經(jīng)營方式，統(tǒng)一發(fā)包給專業(yè)種養(yǎng)大戶或農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。內(nèi)股自營模式，是指社區(qū)內(nèi)農(nóng)民以承包土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，入股土地由合作社統(tǒng)一種植、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算，年終按股份分紅；入股農(nóng)民根據(jù)自愿原則可在合作社參加生產(chǎn)，按勞取酬。這種模式的實質(zhì)是原來的雙層經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)戶分散經(jīng)營被統(tǒng)一經(jīng)營取代，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)托集體，以保底分紅（即租金）取代，同時股東具有二次分紅的權(quán)益。在經(jīng)營模式優(yōu)化選擇上，我國土地股份合作社可借鑒國外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展經(jīng)驗，需要因地、因環(huán)境、因發(fā)展水平和階段性制宜，將維護和提升入社農(nóng)民的土地財產(chǎn)收益權(quán)作為根本，在確保土地股份合作社正常良性運作前提下，選擇適合本地區(qū)發(fā)展的土地股份合作社經(jīng)營模式。

5.以經(jīng)營效益為基礎，合理把控利益分配機制

農(nóng)業(yè)合作社利益分配基于當年實際交易額和社員出資份額。土地股份合作社區(qū)別于農(nóng)業(yè)合作社的一個重要特征就是土地要素以入股方式參與盈余分配，其分配方式主要有“保底分紅”“分紅不保底”和“保底加分紅”三種。在利益分配方面，我國應借鑒美國等發(fā)達國家經(jīng)驗，股份分紅按當年合作社交易量而定。在保底又分紅的分配機制中，分紅應設為浮動分紅，而不是固定分紅，以維持合作社的正常運轉(zhuǎn)。同時為保護社員利益，可在合作經(jīng)營組織規(guī)程中明確規(guī)定，當組織當年盈利達到一定額度時，對成員進行二次分配，以此推進成員與股份合作組織的良性互助式發(fā)展。

6.規(guī)范民主決策機制，優(yōu)化組織內(nèi)部環(huán)境

歐美農(nóng)業(yè)合作社建立在土地私有化基礎上，在決策上實行一人一票制，對于出資較多的成員有附加表決權(quán)和其他特殊規(guī)定。我國土地股份合作社有其獨特的發(fā)展環(huán)境。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎上，土地是農(nóng)戶賴以生存的根本，若單純的以入股土地規(guī)模多少來分配投票權(quán)，有可能產(chǎn)生入股土地多的社員會綁架合作社的情況，大股東可能因追求自身利潤最大化，損害小股東利益。若土地股份合作社采用傳統(tǒng)的“一人一票”制，能防止權(quán)利過于集中，體現(xiàn)合作社公平。

7.健全政策支持體系，發(fā)揮政府引導作用

縱觀國外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展過程，在農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展問題上，國外政府角色定位是扶持者、引路人，主要發(fā)揮引導、支持和監(jiān)督作用，著重在立法、宣傳、金融及信貸等方面為合作社發(fā)展提供政策環(huán)境。基于我國土地股份合作社發(fā)展處于開始階段，還未形成成熟的運行機制，需要政府參與彌補農(nóng)戶參與合作社主動性的不足，幫助其順利克服來自自身及外部的阻力。但國家對土地股份合作社的支持要遵循適度原則，從宏觀結(jié)構(gòu)和方向去監(jiān)督合作社的健康成長，以法律形式確定土地股份合作社的地位、作用，給予合作社公平的市場主體地位；要深化集體產(chǎn)權(quán)制度和土地管理制度改革，落實土地“三權(quán)”分置，制定土地交易市場相關制度以及配套政策，保障土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的合法權(quán)益；在創(chuàng)新金融服務體系、單獨設立集體經(jīng)濟組織稅收優(yōu)惠政策、人才扶持等方面給予土地股份合作社指導和支持，減少合作社的外部風險。

[1]羅大勇. 中外農(nóng)業(yè)合作社比較研究. 武漢工業(yè)學院，2012.

[2]秦利，田雨虹. 美國政府對農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政策支持. 世界農(nóng)業(yè)，2017，（1）：104-108.

[3]林濤. 法國發(fā)展農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗. 全球科技經(jīng)濟望，2000，（8）：44-46.

[4]許紅. 國外農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展經(jīng)驗. 世界農(nóng)業(yè)，2016，（10）：177-180.

[5]國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部. 集體所有制下的產(chǎn)權(quán)重構(gòu). 中國發(fā)展出版社，2015.

[6]方凱，劉潔. 農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展的國際經(jīng)驗及對我國的啟示. 廣東農(nóng)業(yè)科學，2009，（8）：310-313.

[7]王震江．美國新一代合作社透視．中國農(nóng)村經(jīng)濟，2003，（11）：72-78.

[8]王平，王國建，劉立斌. 農(nóng)村合作制理論與實踐教程. 中國環(huán)境科學出版社，2010：232.