把握新時代人大工作規(guī)律 為明年謀篇布局
——在常委會第七次會議結(jié)束時的講話

市人大常委會主任 殷一璀

各位副主任、秘書長、各位委員，同志們：

本次常委會會議會期長、議題多、任務(wù)重，在大家的共同努力下，順利完成了各項議程，取得了預(yù)期成效。

本次會議表決通過的4件地方性法規(guī)都貫徹黨的方針政策、強(qiáng)化法治建設(shè)、凸顯地方特色。修訂的《上海市職業(yè)教育條例》首次將職業(yè)教育要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義辦學(xué)方向?qū)懭霔l文，就完善政府保障、促進(jìn)普職融通、支持校企合作、提升教師質(zhì)量、強(qiáng)化職工培訓(xùn)等作出了富有創(chuàng)新性、針對性的規(guī)定。修正的《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》提出了本市建立健全以居民區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，各方共同參與的住宅小區(qū)治理構(gòu)架，就業(yè)委會規(guī)范運作、物業(yè)企業(yè)過程監(jiān)管、專項維修資金再次籌集、物業(yè)緊急維修程序、小區(qū)停車難緩解等突出問題作出了更加嚴(yán)格、更有操作性的規(guī)定。制定的《上海市社會救助條例》是本市社會保障領(lǐng)域填補(bǔ)空白的地方性法規(guī)，系統(tǒng)集成了近年來國家和本市一系列社會救助政策規(guī)定，將富有上海特點的“9+1”救助體系予以固化和規(guī)范，并將推進(jìn)城鄉(xiāng)救助一體化建設(shè)、不斷提高救助水平確立為本市救助工作必須遵循的重要原則。修訂的《上海市宗教事務(wù)條例》貫徹中央宗教工作會議精神和國務(wù)院條例要求，堅持用法治思維和法治方式規(guī)范宗教事務(wù)管理，進(jìn)一步強(qiáng)化本市宗教活動場所合理布局、強(qiáng)化遏制商業(yè)化傾向和自養(yǎng)、強(qiáng)化涉外宗教事務(wù)管理等。希望市政府及有關(guān)部門高度重視法規(guī)執(zhí)行工作，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，強(qiáng)化組織實施，努力實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

本次會議聽取和審議了“十三五”規(guī)劃綱要實施情況中期評估的報告，這是上海的一件大事。本市“十三五”規(guī)劃綱要是市十四屆人大四次會議審查通過的，是具有法律效力的重要文件。半年多來，市政府和市人大常委會圍繞促進(jìn)規(guī)劃實施這一共同目標(biāo)，都投入了大量精力開展中期評估和評估監(jiān)督。常委會組成人員和廣大市人大代表積極參加專題調(diào)研、集中下社區(qū)聽取意見，并就養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等四個專題向市民開展了問卷調(diào)查，廣泛了解了民意。本次審議中，大家對規(guī)劃實施成績和兩個報告給予了充分肯定，同時提出許多建議：一是要深入把握當(dāng)前國際國內(nèi)形勢，特別是國際形勢的大變局、大趨勢，增強(qiáng)緊迫意識，努力以積極的應(yīng)對來贏得更多主動；二是要大力推進(jìn)自貿(mào)試驗區(qū)、科創(chuàng)中心和長三角更高質(zhì)量一體化建設(shè)，用好進(jìn)口博覽會這一平臺，在更高水平上推進(jìn)上海對內(nèi)對外開放；三是要著力營造公平市場環(huán)境和良好營商環(huán)境，大力支持實體經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，呵護(hù)好創(chuàng)新發(fā)展的動力源泉；四是要以“老、小、舊、遠(yuǎn)”為重點，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，抓緊推進(jìn)舊區(qū)改造，下大力氣抓好各項指標(biāo)特別是民生指標(biāo)的落實，讓“十三五”規(guī)劃實施給市民帶來更多獲得感和滿意度。

本次會議審議的2件立法項目、2項執(zhí)法檢查、2項重大事項和相關(guān)人事事項，都是為貫徹落實國家重大戰(zhàn)略部署而開展的。

為貫徹中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的總體部署，本次會議聽取了市政府關(guān)于機(jī)構(gòu)改革方案有關(guān)情況的報告。本次會議還表決通過了《本市機(jī)構(gòu)改革涉及地方性法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)職責(zé)調(diào)整問題的決定》和相關(guān)人事任免事項。請各專門委員會繼續(xù)對政府機(jī)構(gòu)改革予以關(guān)注，包括承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革、綜合行政執(zhí)法體制改革、消防隊伍改革、應(yīng)急部門組建等，及時聽取重要情況報告，依法履行人大的法定職權(quán)，推動本市構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政、高效為民的現(xiàn)代政府治理體系。

為支持和保障長三角一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略實施，本次會議通過了《上海市人大常委會關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》。據(jù)悉，江蘇、浙江、安徽人大常委會都將在近日表決通過與本版本相近的人大決定，由此實現(xiàn)三省一市人大同時發(fā)力，共同保障三省一市規(guī)劃對接、戰(zhàn)略協(xié)同、市場統(tǒng)一、生態(tài)共治和公共服務(wù)共享。決定通過后，上海市人大常委會要率先落實，抓緊組織年底三省一市全國人大代表聯(lián)合視察活動，前瞻研究長三角一體化發(fā)展示范區(qū)的有關(guān)法律需求。

為貫徹全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會和全國人大常委會《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》精神，常委會及時調(diào)整工作計劃，相關(guān)委員會為此作了大量調(diào)查研究和準(zhǔn)備工作。《上海市大氣污染防治條例》執(zhí)法檢查報告比以前的報告更直面問題，提出本市能源結(jié)構(gòu)仍然較高依賴煤炭、機(jī)動車船排放污染還在上升，本市大氣污染防治總體形勢依然嚴(yán)峻。《上海市水資源管理若干規(guī)定》執(zhí)法檢查報告嚴(yán)肅指出本市部分地區(qū)供水管網(wǎng)老舊甚至破損嚴(yán)重、部分河道黑臭現(xiàn)象有回潮、農(nóng)村生活污水仍有較大比例直排河道、水環(huán)境執(zhí)法偏軟等問題依然存在，本市水環(huán)境質(zhì)量狀況仍不容樂觀。初審的《上海市大氣污染防治條例修正案（草案）》就一些重大而有難度的問題作了初步規(guī)定。這次“一法兩檢查”全面落實了全國人大常委會第四次會議要求，是常委會運用法治手段助力污染防治攻堅戰(zhàn)的一次集中體現(xiàn)。請市政府和新設(shè)的生態(tài)環(huán)境局認(rèn)真研究整改意見，人大常委會要在明年工作中進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并推動預(yù)算支出向環(huán)保領(lǐng)域作更大幅度傾斜。

本次會議開展的0-3歲嬰幼兒托育和檢察院法律監(jiān)督2項專項監(jiān)督，都是全面深化改革新形勢下極其需要探索推進(jìn)的工作，對做好人大監(jiān)督提出了更高要求。在審議和詢問托育工作時，組成人員充分肯定市政府及教育部門積極回應(yīng)群眾關(guān)切，勇于擔(dān)當(dāng)、敢于統(tǒng)籌，在全國率先探索政府在0-3歲嬰幼兒托育中的職能。同時建議市、區(qū)政府再接再厲，繼續(xù)推進(jìn)托幼一體化建設(shè)，大力支持社會力量建設(shè)普惠性托幼機(jī)構(gòu)，切實加大托育服務(wù)供給。在審議檢察院法律監(jiān)督工作時，組成人員充分肯定四份工作報告，肯定本市檢察機(jī)關(guān)在新形勢下主動調(diào)整工作態(tài)勢、加強(qiáng)法律監(jiān)督的初步成效。本市檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹新修改的《中華人民共和國人民檢察院組織法》，繼續(xù)落實市人大常委會關(guān)于加強(qiáng)檢察院法律監(jiān)督工作的決議，進(jìn)一步加強(qiáng)對民事訴訟和執(zhí)行活動的法律監(jiān)督、加強(qiáng)公益訴訟工作、加強(qiáng)檢察建議工作，同時，要花更大力氣加強(qiáng)干部隊伍法律監(jiān)督能力建設(shè)。市人大常委會也要推進(jìn)相關(guān)地方立法，支持檢察院將法律監(jiān)督職責(zé)落到實處。

本次常委會會前，我們請全國人大常委會法工委的同志介紹了立法法有關(guān)精神，講到了如何理解和發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用：一要積極落實黨中央或者同級黨委確定的重要立法任務(wù)；二要通過編制立法規(guī)劃計劃，增強(qiáng)立法的統(tǒng)籌性、針對性、前瞻性；三要做好牽頭起草和組織協(xié)調(diào)工作；四要通過座談會、論證會、聽證會，向社會公布征求意見等多種方式廣泛聽取意見；五要發(fā)揮人大代表參與起草和修改法規(guī)的作用；六要注意防止和克服立法中的利益偏向；七要重視發(fā)揮政府在立法中的重要作用，形成工作合力，等等。這幾條要求，對我們做好地方立法工作非常有啟迪。

立法工作包括了立項、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議、表決等諸多環(huán)節(jié)，這里我就如何提高立法審議環(huán)節(jié)質(zhì)量談幾點想法。

一是專門委員會要提出更有質(zhì)量的法規(guī)初審意見，使之更具體、更有針對性，發(fā)揮好引導(dǎo)常委會審議的作用。常委會組成人員要盡可能多地在參加會前立法調(diào)研活動時，主要就法規(guī)草案的合理性、相關(guān)方面的訴求、重大問題的協(xié)調(diào)情況作更多研究。

二是組成人員要為審議在會前作更充分的準(zhǔn)備。具體來說，就是要認(rèn)真閱讀立法審議資料，作好審議發(fā)言準(zhǔn)備。辦公廳和有關(guān)委員會要作好服務(wù)工作，盡量早一些將立法背景材料、國家上位法情況、前期調(diào)研情況等提供給常委會組成人員，便于大家在審議前有足夠時間作準(zhǔn)備。

三是要做好各個審次的審議工作。各個審次都有各自的責(zé)任，目的在于保證立法的質(zhì)量，不是進(jìn)入審議環(huán)節(jié)的法就一定要通過。就一審而言，要做好法規(guī)草案解讀工作，并保障常委會組成人員在分組審議時有足夠的審議時間。常委會組成人員發(fā)表初審意見，主要是對立法的必要性、立法的價值取向、主要制度和關(guān)鍵條款的合理性和可行性發(fā)表意見，概括地說，主要就法規(guī)的合理性問題發(fā)表意見。就二審而言，今后審議方式可以更加靈活，目的在于讓大家更充分地發(fā)表意見。常委會組成人員發(fā)表二審意見，主要是看一審的意見是否被合理采納，分歧意見是否得到妥善處理，各相關(guān)利益方是否形成共識，重大問題的解決方案是否科學(xué)、合法、可行，法規(guī)的合法性、操作性、執(zhí)行性是否得到提升，概括地說，要更加關(guān)注法規(guī)的合法性問題。二審的意見一般來說應(yīng)比一審的意見更深入、更具體、更有針對性。在條件具備的情況下，二審法規(guī)可以進(jìn)入表決環(huán)節(jié)；條件還不成熟則繼續(xù)付諸三審。常委會組成人員主要希望發(fā)表意見的時間再充分些，同時能更加尊重常委會組成人員的意見。辦公廳和有關(guān)委員會要高度重視常委會組成人員的意見，讓立法流程更科學(xué)、更合理、更有利于常委會組成人員發(fā)揮更好的作用。

同志們，今年常委會的各項工作已進(jìn)入尾聲。下階段，我們要齊心協(xié)力作好以下幾方面工作：一是以習(xí)近平總書記在視察上海時的重要講話精神為指導(dǎo)，開好常委會專題學(xué)習(xí)會，認(rèn)真總結(jié)今年常委會和委員會工作，把握新時代人大工作要求和規(guī)律，為明年工作謀篇布局。二是請各委員會抓緊研究提出明年立法、監(jiān)督、重大事項決定的項目建議和代表工作初步安排，以便從全局層面更好地統(tǒng)籌。三是作好《上海市生活垃圾管理條例》下一階段修改、聽取全體代表意見以及立法宣傳等工作，以便于大會審議。四是認(rèn)真作好下一次常委會將審議的國有資產(chǎn)管理、審計查出突出問題整改情況報告的準(zhǔn)備工作，支持財政部門按照新的機(jī)構(gòu)職責(zé)如期編制好2019年政府預(yù)算；五是精心組織代表會前集中視察，全面梳理市十五屆人大一次會議以來代表議案和代表建議落實推進(jìn)情況，啟動明年人代會各項籌備工作，大家共同努力，把各項工作做好。