對地方志工作法治化的幾點思考

趙 青

（黑龍江省大興安嶺地區地方志辦公室 黑龍江 大興安嶺 165000）

從社會發展的歷史階段來看，實現地方志工作的法治化與我國全社會法治化建設的步調是相一致的。改革開放四十年來，中國的法治化建設已經取得了令人矚目的成就。地方志工作作為一個傳承歷史文化、服務社會建設的重要工作也必須有相應的法制、法規、制度相制約，在法治化的條件下，才會推進地方志工作的健康發展。

一、法治化是新時代地方志事業發展的必然要求與重要保障

（一）法治化建設是地方志工作創新與發展的重要保障

持續不斷地編纂地方志，是中華民族獨有的延續兩千多年的優良文化傳統。自隋、唐確立史志官修制度以來，歷代都把修志作為一種官職、官責，并頒布政令對修志進行統一規范。新中國成立后，黨中央、國務院高度重視地方志工作。1957年，國務院將地方志工作納入國家12年哲學社會科學規劃綱要 (草案)。在1996年全國地方志第二次工作會議上，李鐵映同志代表黨中央、國務院提出“一納入、五到位”的要求，對做好地方志工作具有普遍性、全局性、關鍵性的指導意義。所謂“一納入”，即把修志工作納入各地經濟社會發展計劃和各級政府的任務之中。所謂“五到位”，即領導到位，機構到位，經費到位，隊伍到位，條件到位。通過地方志工作的大量實踐經驗，我們可以得出“一納入、五到位”對于解決地方志工作中的矛盾和問題發揮了不可替代的作用。“一納入、五到位”落實得好的地方，地方志工作成果普遍顯著。但由于各地對其重視程度、落實程度不同，導致了各地的修志成果也良莠不齊。有的地方出版的地方志書粗制濫造，對地方情況的記述缺乏全面性、科學性和系統性，既浪費了人力、物力和財力，又造成了不良的社會影響。可見，只有切實加強地方志工作的法治化建設，真正規范地方志工作的方式方法，在全社會形成一種科學規范、與時俱進的地方志工作法，才能保證地方志工作的順利開展和地方志書的質量。

（二）法治化建設是地方志資源開發與利用的重要保障

地方志是傳承中華文明、發掘歷史智慧、提供資政借鑒的重要載體。習近平總書記要求“要高度重視修史修志，把歷史智慧告訴人們”，李克強總理批示“修志問道，以啟未來”，國務院辦公廳印發的《全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）》把“修志為用”明確為地方志事業發展原則之一。2017年11月，中國地方志指導小組秘書長，中指辦黨組書記、主任冀祥德在全國地方志資源開發利用工作會議暨第二期全國地方志信息化業務培訓班開幕式上的講話提出，“如何讓海量的地方志資源活起來，彰顯地方志的價值，一直是全國地方志系統關心、關注、關切的重大課題。在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義進入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為社會主要矛盾的大背景下，加強地方志資源開發利用的重要性、必要性、緊迫性日益凸顯。”目前社會的發展已經是全球大融合的時代，新時代對地方志資源開發利用和信息化建設提出了新要求，地方志的時效性要求更強，實現地情信息的網絡化建設是今后地方志工作的一項重要任務。從地方志資源開發利用工作面臨的形勢看，地方志資源開發利用進入依法用志的新時代。而現在，人們對地方志工作服務社會的功能還沒有充分認識到，開發利用地方志這一文化資源成了地方志工作者的歷史責任。把整合和開發利用地方志資源，納入法制化的軌道，納入依法修志的范圍內，才能促使地方志工作突出“資政”的功能，不斷拓展地方志工作的作為空間和工作成效。所以，實現地方志工作的法治化，會促進這一工作的順利開展。依法用志是依法治志的題中應有之意。依法用志，積極開拓社會用志的途徑，才能充分發揮地方志文化服務社會的功能，為社會提供更多更好的、富有地方特色的公共文化產品和公共服務。

（三）法治化建設是地方志擴大社會影響力與價值的重要保障

通過地方志工作的法治化，能提高全社會對地方志工作的認識，營造地方志工作的良好環境和氛圍。目前，由于地方志產品的單一性導致受眾有限，加之地方志資源開發利用的形式和途徑也較為單一，不為百姓和民眾所熟知，使地方志的社會影響力和價值沒有充分發揮出來。而通過地方志立法，能夠加大對地方志工作及地方志文化產品的宣傳，使社會深刻認識到地方志在文化建設中的地位和作用，能夠真正重視和支持地方志工作。隨著地方志立法和普法的不斷深入，人們會普遍認識到地方志工作的現實意義和歷史意義，逐漸形成全社會對地方志工作的積極配合和支持。同時，地方志工作的法治化也能進一步促進地方志機構的健全和完善以及地方志工作隊伍的建設和培養。用法律來促進地方志文化的發展和創新，也是文化自信的具體體現，使地方志文化這一中華民族的特色文化得到發揚和光大。

二、依法治國與依法治志的有機結合

黨的十五大正式把“依法治國”作為治理國家的基本方略，從理論觀念上和制度改革上進入一個新的階段。黨的十五大報告中高度概括了依法治國的基本內涵：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種形式和途徑管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰略目標，是黨中央從堅持和發展中國特色社會主義出發，就治國方略作出的重大決策，提出了包括全面依法治國在內的“四個全面”的戰略布局，是我國民主與法制建設進程中一個新的里程碑。黨的十九大勝利召開，全面依法治國在黨和國家事業發展中的地位和作用被提升到了歷史新高度。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，也是社會文明進步的重要標志，還是國家長治久安的重要保障。

全面推進依法治國與依法治志的有機結合，把依法治國的基本方略運用到中國地方志的工作中，推進依法治志，是保證地方志工作長期穩定持續健康發展的重要保障。2006年5月18日國務院頒布的《地方志工作條例》是地方志發展歷史上具有里程碑式的文件，以行政法規的形式使地方志工作轉入依法修志的歷史新階段(1)。全國各地不斷深入推動地方志工作的法治化進程，相繼制定出臺各省的地方志工作規定或地方志工作條例的實施細則，用法規規章或政府規范性文件為地方志事業發展提供法律保障。各地地方志工作機構也根據地方志工作實際和地方志發展需要，相繼制定了系統內的各項規章制度，使地方志書工作在規范化、法治化、制度化的軌道上不斷前行。2002年，黨的十六大提出要“加強文化法制建設”；2005年，中央3號文件進一步提出“要重視哲學社會科學領域立法工作”，為加快繁榮發展社會主義先進文化提供法制保障。

2015年8月，國務院辦公廳印發《全國地方志事業發展規劃綱要（2015-2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》），明確了地方志工作在發展改革大局中的目標任務，推進全國地方志事業科學發展。《規劃綱要》其中一個亮點就是確立了要走依法治志的道路，不斷加強法治建設，依法開展地方志工作，對《地方志工作條例》中的相關規定進行具體體現和要求，具有落實依法治志、整體協調推進全國修志進度的意義。《規劃綱要》出臺后，全國各地上下齊動，多措并舉抓學習、抓宣傳、抓落實，努力營造依法治志的社會氛圍，促進依法治志格局逐步形成。至2017年，出臺省級地方志法規規章的省份達到28個。中國地方志指導小組于2016年12月22日印發《全國年鑒事業發展規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《年鑒規劃》）。《年鑒規劃》是《規劃綱要》中大力加強年鑒工作有關要求的具體化，是第一個全國年鑒工作的規劃性文件，第一次對全國年鑒工作作出頂層設計，對年鑒事業的發展將產生非常深遠的影響。2018年1月，中指組印發了《地方綜合年鑒編纂出版規定》，規范了年鑒的編纂工作。王偉光在2016年度全國地方志機構主任工作會議上的報告中指出，依法治志是依法治國方略在地方志事業上的重要實踐，要堅持依法治志，以“一納入、八到位”（即做到認識到位、領導到位、機構到位、編制到位、經費到位、設施到位、規劃到位、工作到位，將地方志工作納入各地經濟社會發展規劃之中）為總要求，推動地方志從依法修志到依法識志、依法修志、依法用志、依法管志、依法存志和依法傳志等方面實現轉型發展。

三、目前地方志工作法治化建設存在的問題

依法治志的大好形勢催人奮進，鼓舞人心，大大推動了地方志工作的跨越式發展。但是，筆者在基層的工作實踐中卻清醒地感到，當前在落實依法治志上與地方志事業發展的要求還有很大的差距，主要表現在以下三個方面：

一是地方志工作機構不穩定。省、地、縣三級地方志機構及其編制沒有統一、具體的規定，因地而異，特別在縣一級很不規范，有的是與檔案部門整合，有的根本沒有工作機構，只是在辦公室部門、檔案部門的工作中有一位工作人員兼職負責地方志工作，無機構無人員的情況也大有存在。地方志工作機構這一根本組織保障不到位，履行法規賦予的地方志工作職責也無從談起了。

二是制度不完善。地方志工作盡管強調黨委領導、政府主持，但事實上，大多數政府沒有把地方志工作列入當地經濟社會發展規劃之中，沒有把志書年鑒編纂真正擺上議事日程。政府修志是一項社會的系統工程，需要各行各業方方面面參與，在當今的體制下，由誰來協調，政府協調的可能性有多大，地方志部門協調的力度有多大，這些都是需要迫切解決的問題。有的當地政府與下級政府也簽訂了責任狀，但也是一紙空文，是軟指標，沒有約束力(2)。

三是地方志工作方面的專業人員不足、知識儲備不夠。專職人員因工作清苦、辛苦，待遇不及其他行政部門，思想不穩定，工作熱情不足；有的地方專職人員年齡偏大，后繼乏人；有的單位想聘用兼職人員也常常無人可聘，找不到適合地方志工作的人才；現有人員專業化不強，進修深造提高業務能力的機會幾乎沒有。

目前，地方志工作法治化的進程中也存在需要解決的四個主要問題：

一是地方志法律法規、規章不健全，目前還沒有一部全國性的地方志法律。《地方志工作條例》實施以來，對引領與規范地方志工作發揮了重要的作用。但《地方志工作條例》作為國務院行政法規，對地方志工作機構的規范有足夠的約束力，對政府、社會、企業的行為約束力不足或不全面，與全社會都參與志書年鑒的要求不相適應，與把地方志的種類擴大到行業志、部門志、村鎮志，把年鑒的種類擴大到行業年鑒、企業年鑒等地情書的范圍不相適應，與“地方志+互聯網”發展的形式不相適應。

二是《地方志工作條例》內容還不完善。《地方志工作條例》已出臺12年，隨著地方志工作的發展不斷出現了新問題，對一些新情況新問題的解決還缺乏明確規定。比如地方志工作機構應增加行政管理方面的職能；應增加對應履行的職責不履行的責任追究辦法；應增加對方志館、地情館的建設要求；應增加“地方志+互聯網”工作方面的規定；對鄉鎮志、村志編纂的組織與管理。

三是部分地區尚未就地方志工作立法。我國部分先進發達地區制定了地方志工作的地方法規和政府規章，但這些也局限于《地方志工作條例》的規定，內容沒有太大的突破；有的地方還沒有制定，出現地方志立法工作不平衡的現象。有的雖然制定了政府規章，但內容上沒有明確對機構、人員、編制方面的規定，在保障條件上的規定少一些，在如何開展工作上的規定少一些。

四是地方志法規規章沒有得到有效的貫徹執行。《地方志工作條例》雖然頒布，但有法不依與執法不嚴的現象仍然存在，地方志工作不是靠法制有序地進行，而是靠人的力量來進行，有的工作需要靠領導重視才能開展，有的工作需要靠人脈才能維系。領導重視地方志的，工作就能開展起來，領導不重視地方志的，則處于停滯不前的狀態，工作進展很不均衡。在縣一級，地方志工作經費大部分未列入政府財政預算。地方志工作無法正常開展，地方志編纂任務一拖再拖、停滯不前。

四、加強地方志工作法治化的建議

“十三五”期間，是我國第二輪修志工作的關鍵時期，是省、市、縣三級年鑒全覆蓋的關鍵時期，也是地方志事業全面協調可持續發展的重要階段。至2020年實現志書年鑒“兩全”目標任重道遠。以創新的精神加強地方志工作的法治化建設，有利于解決好地方志工作發展中遇到的困難和問題。

一要建構和完善地方志法律制度體系，制定《中華人民共和國史志法》（以下簡稱《史志法》）。《地方志工作條例》實施十多年來，積累了經驗，發現了不足，應全面總結《地方志工作條例》實施過程中的成績與經驗、遇到的問題與存在的薄弱環節，對新常態下地方志工作的新發展、新情況、新問題進行深入調研，從地方志事業可持續發展的目標與法律的角度提出應對措施，積極推動制定《史志法》，實現從地方志行政法規到地方志法律的跨越(3)。省級行政機關也應根據各地實際，以《史志法》為“基本法”，全部制定地方志工作的地方法規與政府規章。同時創新體制機制，把解決問題與建立長效機制緊密聯系起來，建立健全地方志相關配套制度，為地方志事業發展提供良好的制度平臺。

二要明確責任，強化依法治志的思維與執行力。《史志法》要進一步明確地方各級政府是開展地方志工作的主體，其地方志部門是地方志工作的執行機關和承擔主體。地方各級政府及地方志部門根據行政法規的授權和政府內部的分工與職責安排，成為本地區地方志工作的法律主體，承擔開展地方志業務、檢查、管理地方志、維護地方志主體地位和權益等方面的工作。把各級政府落實“一納入、八到位”的要求寫進《史志法》，把機構、編制、人員問題寫進《史志法》，解決各級地方政府存在的不重視、不作為的情況。

三要強化問責，將地方志工作列入政府工作的考核范圍。強化地方志工作是政府工作的責任與意識，政府要切實履行在地方志工作中的職責。地方志工作機構開展工作必須緊緊依靠政府，充分利用政府的規劃與計劃、會議與文件、視察與檢查、督查與通報、表彰與問責等工作手段，部署與推動地方志工作。政府工作不力的，要加強責任追究。

四要明確機構，強化地方志工作的定位。為了地方志事業可持續發展出發，在事業單位分類改革中，應將地方志工作機構列入行政類機構。各級政府設置的地方志工作機構應是必設的同級政府的組成部門，是具有一定行政職能和地方志工作職能的機構，不是可設可不設、隨意可高、可低、可并。應進一步明確縣級地方志工作機構的必要性，給予地方志工作專門編制，因事設崗，配備專職地方志工作人員，將地方志工作所需經費列入本級財政預算，解決“湊著干，干完散”的情況。

五要明確檢查、管理職能，強化地方志部門的行政執法權，以行政手段依法推動地方志工作。地方志行政執法作為行政執法的重要組成部分，是國家行政權力運作的結果和政府行政權威的體現。地方志部門應當具有地方志的監督、檢查和行業管理職能，派出的地方志檢查人員應當具有一定的行政權力能力和行政行為能力，依據行政權限和職責范圍對受檢或管理單位開展檢查，以行政權力保障地方志工作實施(4)。受檢或管理單位不得以任何借口和任何理由推脫責任、阻礙行政命令的貫徹執行，也不得隨意變更行政命令的內容、方式和時間進度，要在地方志部門管理之下開展各類地方志編纂工作。

六要組織制定全國統一的志書、年鑒編纂規則和實施細則。在總結經驗的基礎上，要適應新的形勢發展的需要，進一步規范志書、年鑒編纂程序和編寫規范，建立起從上到下的統一的主編、副主編、編輯、助理編輯等工作人員的工作職責和任務制度、管理制度，以制度來規范行為，以真正保證志書年鑒的編纂質量。

提高地方志工作的法治建設、提高全社會的依法治志意識，大力推進地方志工作的法制化、制度化、規范化建設任重而道遠。新時代的地方志事業轉型發展，必須依法用法，才能在全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興中國夢的進程中體現價值，肩負起方志人的歷史使命和責任擔當。

注釋：

(1)王偉光：《發揚成績謀劃長遠，奮力書寫地方志事業發展新篇章》，《陜西地方志》2014年第3期

(2)陳強：《對地方志工作法制化的一點思考》，《中國地方志》2012年第4期

(3)徐文光：《地方志工作制度化、法制化的思考》，《河南日報》2011年6月22日

(4)徐文光：《地方志工作制度化、法制化的思考》，《河南日報》2011年6月22日