監察權的法律定位和歷史淵源

◎ 徐愛國

一、現行監察法的革新

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）于2018年3月20日由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過。這是我國法律史上值得紀念的大事。從法律體系上看，監察法的意義重大，至少改變了現有法律體系的格局。

首先，《監察法》改變了我國國家機構設置。

中國既有的國家機構體制是“議行合一”和人民代表大會制度下的“一府兩院”。“議行合一”意味著立法權高于行政權，稱人民主權，這不同于西方國家的三權分立與制衡。監察法通過后，這個格局繼續保持，監察法并未改變人民權力至上的國家性質。“一府兩院”是指人民政府、人民法院和人民檢察院在立法權之下的行政權和司法權的分立。《監察法》的通過，改變了這一格局，增加國家監察委員會，原有的“一府兩院”變革成為“一府一委兩院”。

中國特色社會主義的法律體系，意味著憲法和法律的有機統一。監察法的通過是與新的憲法修正案同步進行的，或者說，憲法修正案為監察法的通過奠定了法理前提和基礎。監察機關改變原有國家機構的格局，這就需要憲法的依據。

監察機關的單列提議，源自中國共產黨十八屆六中全會。全會決議提出，“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。”文件中，監察機關與人大、政府、司法機關并列，監察委員會的改革方向是在一級人大下與政府及司法機關并列，形成“一府一委兩院”的權力格局。

在此前提下，2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，確立了監察機關與國家行政機關、審判機關、檢察機關同等的法律地位。修正案在 “國家機構”中增加一節，規定“監察委員會”，稱中華人民共和國國家監察委員會，是最高監察機關。國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。

其次，黨的政策的國家法律化。

《監察法》的前生，相關的黨規是《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，相關的國法是《人民共和國行政監察法》和《行政機關公務員處分條例》。國家監察法的制定目的，就是要貫徹黨中央關于深化國家監察體制改革決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作。

中國的公務員和領導干部絕大多數是共產黨員，接受黨紀機關監督。同時，行政機關公務人員接受行政監督。但是，《監察法》通過前，非行政機關且沒有中共黨員身份的公職人員，并無有效監督。非黨員身份的村委會主任、國企管理者，沒有達到犯罪的行為，法律懲處出現空白。

新的國家《監察法》則明確將國有企業管理人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等納入監察的范圍。依照新《監察法》，監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監察，共計包含6類人員，將公務員及參照公務員法管理的人員，法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，國有企業管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員，統一納入監察范圍。監察機關按照管理權限進行監察，確保監督全覆蓋、無死角。

在職權方面，此前的行政監察法和行政監察法實施條例只賦予監察機關檢查、調查、建議和行政處分等權力，而新的監察法則擴充了監察機關的權力，監察權擴展到行使查封、扣押、凍結等強制措施的權力。監察權力在原有行政權基礎上，增加了部分監察權的內容。

二、古代監察權的遺產

人是社會的動物和政治的動物，人的聚合就會產生公共的權力。權力的運作必定有權力之間的對抗，因此，監察權從本性上看，伴隨著權力的產生而產生。有公共權力的地方，就存在著監察權。東方與西方同理，古代與現代的差別也只是權力對抗形式上的差別。

西方監察官的歷史可以追溯到古希臘的斯巴達，但是，歷史上影響重大的監察官卻是古羅馬共和國時代的監察官制度。古羅馬的歷史，我們通常劃分為王政、共和國和帝國時期，從王政到共和國的發展，有了羅馬的監察官。早期的羅馬社會，是家族之間的聯盟。家族內部有主人與奴仆，國家內部有貴族和平民。家族生活之外是公共政治，共和國的運作依賴于各種官吏。“官吏是會說話的法律，法律是不說話的官吏”，執政官與獨裁官、監察官與裁判官、財政官與營造官、占卜官與祭祀官，各司其職。按照德國羅馬史學家蒙森的說法，監察官是僅次于執政官或獨裁官的官員，權力顯赫，生時可以坐擁象牙寶座，穿戴鑲紫花邊服飾，死后享受舊日王室的葬禮。羅馬官職任期為一年，而監察官則任期一年半。監察官數量為二，不得空缺。早先，監察官必須出自貴族，經常是曾經的執政官，共和國晚期，平民也出過監察官。

古羅馬監察官的職權有四。其一，制定公民名冊，記錄公民的年齡、家族以及奴隸和財產；以財產、年齡和地位來區分不同公民種類，招募步兵和騎兵。其二，負責城內神殿、街道和溝渠修建，負責公共財政和稅收。其三，禁止獨身，規范公民的道德，將有道德污點的人排除在元老院候選目錄。其四，負責法律的正式文本，裁斷離職官吏的公職行為，懲罰元老的錯誤行為。按照西塞羅的說法，古希臘有法律衛士捍衛法律、監視人們行為、提醒服從法律，而羅馬則有監察官，官吏在結束任職后，要對監察官報告并解釋他們的職務行為，由監察官作出初步判斷，裁判官最后作出懲罰的判定。

羅馬監察官興盛于共和國時期。羅馬政治一直活躍，貴族家族之間斗爭不歇，貴族與平民之間爭斗不止，保守貴族與新貴族之間抗爭不斷，監察制度由此產生。老加圖是羅馬時代的著名監察官，極力保持古羅馬淳樸善良的風俗，反對新貴的奢侈和腐化。那些不經過家族會議就拋棄妻子，使用昂貴銀器，將征服的人帶回家中殺戮取樂的貴族，加圖都會將他們從元老院名錄中除名，讓他們失去擔任官職的資格。蘇拉取消了監察官，到羅馬帝國時代，監察官制度逐漸消失。從這個意義上看，監察官是貴族統治羅馬的表現之一，權力的監察是貴族政治的特有現象。

與羅馬監察官不同，中國古代監察制度自秦便形成自中央到地方的組織體系，監察官還有御史與諫官的劃分。御史監劾臣僚，諫官匡正君主。監察的目的就是“彰善癉惡，激濁揚清”，監察官通過諫諍和封駁，維持封建專制和官僚體制的穩定性。中國監察制度來源于周，確立于秦，成型于兩漢，成熟于隋唐。御史彈劾與諫官規勸的故事不絕于書，唐朝初年，李素立為監察御史，時有犯法不至于死者，高祖特命殺之。素立諫曰：“三尺之法，與天下共之，法一動搖，則人無所措手足。陛下甫創鴻業，遐荒尚阻，奈何輦轂之下，便棄刑書？臣忝法司，不敢奉旨。”李素立的犯顏直諫，得到唐高祖的肯定，官職還得到提升。

有史學家稱，監察官的特點是“位卑、權重、厚賞”。如今看來，監察官員“權重”和“厚賞”，歷來如此。“位卑”只是宋代以后的情況，隋唐往前，監察官的官位品級卻是很高的。以中央監察機構為例，秦設置御史府為最高監察機關，以御史大夫為其長官，“掌副承相”，為中央“三公”之一。漢承秦制，御史大夫是二千石的官，與掌管行政的丞相和掌管軍事的太尉權力不相上下。由御史大夫晉升丞相，漢代很是常見。魏晉時，御史臺由皇帝直接掌握，御史“聞風奏事”的制度也在這個時期形成。隋朝中央設御史臺，御史大夫與丞相和太尉一起并稱“三公”。唐代也設御史臺，由正三品御史大夫為臺長，設正四品御史中丞二人為輔佐。宋襲唐制，設三院。御史有“聞風彈人”之權，且每月須向上奏事一次，稱“月課”。明清改御史臺為都察院，“主糾察內外百官之司”。都察院下設監察御史，負責具體監察工作。監察御史雖為都御史下屬，但直接受命于皇帝，有獨立糾舉彈劾之權。

諫官的設置，秦漢時已有。至唐代，中央朝廷實行三省制，其中，門下省的主要職責就是匡正政治上的得失，以諫諍為任。門下省置各職，舉凡主德缺違、國家決策，皆得諫正。給事中掌封駁詔制，也就是復審，權力更大。御史的職權每朝不一，漢代御史大夫的職權可以歸納有五：一是輔助丞相理政，丞相空缺，御史大夫補進；二是劾察非法，彈劾不法官吏；三是掌管憲典，承擔部分立法功能；四是決獄，與獄政機關和司法機關共同審理疑案，后世發展成為御史、刑部和大理寺合并辦案的“三法司”；五是監督朝庭和祭祀的禮儀。

對地方官吏的監察，漢武帝有《六條問事》，隋煬帝有《六察》，唐玄宗有《監察六法》。漢代“六條”監察對象：其一，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；其二，二千石不奉詔書，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；其三，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則任賞，煩擾苛暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；其四，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑；其五，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監；其六，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賄，割損政令。一條針對宗法勢力，五條針對地方大員。《新唐書》所載的地方監察范圍，“其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，服役不均；其三，察農桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂材異等，藏器晦跡，應時用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。”

中國古代社會，封建專制和官僚政治早熟。史學家說，中國的政治史實際上是一部治吏史。缺少了自下而上的監督，就需要有官僚體制自身的糾正機制。這乃是古代監察制度興盛的原因所在。

三、民國監察院的經驗與教訓

古代理政與現代理政的差異性，在于對權力的不同制約模式。古代政治是貴族政治，需要專門的監察官來維持政治的清明和廉潔，現代政治是民主政治，權力的分立和制衡是現代制約政治權力的技巧設計。通常，我們把這個制度追溯到法國的孟德斯鳩，追溯到西方資產階級革命。

從歷史上看，共和國取代了帝國，貴族約束國王，平民約束貴族，政治權力逐步分散，權力的集中慢慢過渡到權力的分立。等級的貴族制度下，需要專門來自貴族體制的監察官；平等的民主制度下，不同的權力執掌者有天然的機制來以權力制約權力。

按照孟德斯鳩的設計，權力無非立法權、行政權和司法權，分別掌握在議會、國王或者總統和法院三個機關手里。議會立法事先規定了行為的框架，行政執行者有靈活的處斷權，法院司法則是一種事后的補救權。三種權力相互牽扯，沒有哪一種權力能夠完全凌駕于其他權力之上。孟德斯鳩的權力設計被美國憲法采用，成為美國的政治實踐，議會掌握著財權，總統掌握著軍權，司法是法律救濟的最后保障。

中國清末憲政的理論指導依然是孟德斯鳩、盧梭和斯賓塞等人的政治學說。從憲政到修律，從戊戌變法到辛亥革命，理論的指導和設計都源于西方現代政治。雖然孫中山在革命之前就呼吁將西方憲政與中國傳統結合起來，但是他的理想在他活著的時候，并沒有變成政治現實。

關于分權制度與監察制度，孫中山經典說法是：“美國獨立之后便實行三權分立，后來得了很好的成績，各國便都學習美國的辦法。不過外國從前只有三權分立，我們為什么要五權分立呢？其余兩個權從什么地方來的呢？這兩個權是中國固有的東西。”“我們現在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要采用外國的行政權、立法權、司法權，加入中國的考試權和監察權，連成一個很好的完璧，造成一個五權分立的政府。像這樣的政府，才是世界上最良善的政府。”

辛亥革命之后1912年的《中華民國臨時約法》，遵循的是“三權分立”原則。中華民國以參議院、臨時大總統及國務員和法院分掌立法權、行政權和司法權，共同“行使其統治權”。這樣的設計并沒有貫徹孫中山的五權分立及監察權獨立的思想。北洋政府的憲法設計，基本上還是西方政治的理想設計，只是在袁世凱當政的時候，平政院下設肅政廳，才有點中國古代監察制度的影子。

重新呼應孫中山的五權憲法和監察院理想，要等到南京國民政府。1928年10月3日，南京國民政府頒布《國民政府組織法》，確立了立法院、行政院、司法院、監察院和考試院“五權憲法”的中央政府體制。訓政時期的監察院于1931年2月2日正式成立，首任院長是于右任。根據 “國民政府組織法”，監察院設院長、副院長各一人，設委員19至29人，由監察院長提請“國民政府”任命。到1946年，這個體制延續下來，《中華民國憲法》規定，監察院為國家最高監察機關，行使彈劾權、糾舉權、調查權、同意權、審計權和監試權。

此前，蔡元培和趙戴文先后被任命為監察院院長，可他倆不肯就任。后來，于右任就任監察院院長，直到1949年。監察院先后彈劾過不少權貴，其中包括行政院院長汪精衛、司法院院長居正、立法院院長孫科、行政院院長宋子文和中央銀行行長貝祖貽。此外，監察院還彈劾過外交部部長王正廷、鐵道部部長顧孟余、東北邊防司令張學良，等等。

外交部部長王正廷彈劾案與鐵道部部長顧孟余彈劾案值得一提，前者是蔣介石的親信，后者是汪精衛的幫手。王正廷于1927年4月出任南京國民政府外交部部長，在對日交涉中無原則退讓，遭到了嚴厲批評。1931年，數位監察委員對王正廷“貽誤外交，喪權辱國”提出彈劾案。李夢庚提出王正廷“貽誤外交喪權辱國案”，鄭螺生提出“背黨辱國行欺罔案”，高友唐提出“嚴重失職案”。監察院長于右任要求國民政府“依法審查”，予以嚴懲。監察院與國民政府文官處爭斗幾個回合，歷時兩年4個月，最后在蔣介石的干預下不了了之。

1934年5月，監察院監察委員劉侯武、楊天驥、李正樂、劉莪青因大潼鐵路購料借款案，對鐵道部部長顧孟余提請彈劾。6月2日，監察院正式提出彈劾。為了造勢，《申報》刊登了監察委員劉侯武的彈劾原文，以及三位監察委員的審查報告和監察院的呈文報告。監察委的做法激怒了汪精衛，他提出的尖銳問題是，對國民黨和政府要員的彈劾，是通過國民黨黨內解決，還是通過民眾輿論解決？汪精衛由此提出了監察制度在民國面臨的難題：黨大還是法大？

汪精衛當時擔任行政院院長，他強調黨務至上。他說，五院及院長應對國民黨中央執行委員會負責，五院的重大政務應當由中央執行委員會政治會議來決議。監察院不得自行發布彈劾案內容和消息。政務官的懲戒，須經國民黨中央政治會議復核。披露國策文件，須經國民黨中央政治會議核定。以于右任為主導的監察院，與以汪精衛為主導的行政院，發生了爭辯，最后引發了監察制度下“職權與黨權”關系的論辯。

回到顧孟余案中，中央執行委員會秘書長邀見監察委員“懇談”。國民黨中央秘書處又致函監察院監察委員“中央決議案是黨的決定，黨員不得議”。 10月11日，國民政府政務官懲戒委員會通過了顧孟余應不受懲戒之決議。顧孟余案歷時7個多月，最終以顧孟余不受懲戒而告終。

在立法、行政和司法三權之外加上監察和考試二權，是孫中山的發明，是民國政治西式理政與中式傳統的結合。這樣的發明，為我們在學習現代文明時保持中華固有傳統提供一個算是成功的例證。同時，未解的難題依然存在。其一，監察權從古到今都是輔助性的權力，拿古羅馬的術語來說，監察權并非“治權”。民國時代，監察院反腐也有聲有色，但是實際效果并不十分理想，監察院權勢并不顯赫。其二，在國民黨的利益高于政府利益的地方，作為政府機構的民國監察院作用有限。既然政府高官受到國民黨的領導和監督，政府機構獨立出來一個監察機關，此處作用并不明顯。其三，就現代國家權力劃分而言，實行三權的地方，彈劾、審計、質詢、調查、監督的權力是掌握在議會手里的，單獨設立監察權，權力的源泉在何處？威信出自何方？沒有了立法機關的支撐，監察權必定尋找其他的權力來源。監察院所取得的效果，與其背后支撐的權力大小相關。在民國時期，這個支撐的權力不夠強大。

四、結語

古代社會，貴族制下需要監察制度來監督官員的行為，以保持政權有序運行。中國古代的監察制度與古羅馬共和國監察官都起到類似的作用。現代社會確立了權力分離與制衡原則之后，權力的監督通過不同權力機關的牽制和平衡來完成，獨立的監察官制度成為歷史遺跡。民國時期五權憲法下的監察院，是現代政治制度與中國傳統監察制度的結合，監察機關成為現代國家機關的一個組成部分。中國確立的新的監察制度，既借鑒了中國的歷史經驗，又增添了新的國家治理方略。民國政府下監察權與黨權未解難題，新監察法則予以統合和設定。