中國政策過程中的“雙頂層”機制

文/楊龍 蔣欣然

中國政策過程中的“雙頂層”機制是指“頂層設計”和“頂層推動”在政策制定和執行中的并用。在本文中，“頂層設計”包括兩種含義：一是指中央對國家發展的基本目標和實現路徑的總體方案，以及在主要領域對重大問題提出的基本解決方法；二是指政府及其部門或公共機構的最高決策。“頂層設計”的特點是自上而下，在現行政治體制下，重大的政策都是由中央制定，按照黨政系統自上而下貫徹執行的，“頂層”一旦推動，通常會產生“牽一發而動全身”的效果。“頂層推動”則表現為中央通過對地方的控制，借助單一制和非地方自治的體制，強力推行國家戰略和中央政策。

“雙頂層”機制是政策過程中常用的手段，頂層設計發生在政策制定的環節，頂層推動發生在政策執行的環節。“雙頂層”機制包括多種實現手段，近期最為突出的手段有三種：一是成立了中央全面深化改革領導小組，加強頂層設計，中央各部委明顯加快了政策制定的速度；另兩個分別是中央使用督查和巡視，加強頂層推動。

強化雙頂層機制的主要表現

（一）以全面深化改革領導小組為首的頂層設計密集出臺

中央強化頂層設計的一個最為主要的舉措是成立了中央全面深化改革領導小組，由習總書記擔任組長。該小組自成立以來，活動頻繁，會期基本固定，差不多每個月召開一次，密度遠超過其他領導小組。在會議上通過了大量的政策、規劃、報告等，一系列深化改革的重大舉措陸續出臺，直指那些嚴重影響我國經濟社會健康穩定發展的重大問題。在中央全面深化改革小組頻繁決策的帶動下，黨中央、國務院及其部委也紛紛積極決策，政策出臺的數量明顯增加。

（二）以督查強化頂層推動

督查屬于檢查的一種，是中國政府常用的工作方法，是一項臨時性任務，其成員由抽調的兼職人員組成，工作期限通常不長，重點在于被督查對象的任務落實情況。黨的十八大以來中央做出的關于今后改革方向的一系列頂層設計需要全黨全國盡快理解，中央出臺諸多重大決策需要各部門和各地方迅速執行。為了避免政策執行鏈條長而產生的遲滯現象，限制地方和部門選擇性地執行中央的政策，中央通過督查來進行頂層推動。在政府系統就中央政策執行情況進行的督查中以國務院大督查最具代表性。國務院大督查的發起主要是針對中央政策落實過程中存在的“最先一公里”和“最后一管理”不暢通以及“中梗阻”問題。到2017年，國務院連續4年派出督查組，覆蓋面包括31個省區市和新疆生產建設兵團、國務院下屬的全部部委、大部分直屬機構，其任務是督促和檢查部委和地方落實中央重大改革決策的情況。

（三）以巡視形成“高壓”

在當代，巡視用于中共的黨內監督，通過巡視發現黨政機關在工作作風上存在的問題，提出糾正意見。巡視工作的流程是發現問題，提出建議，移交督辦。巡視工作的方法包括進行個別談話、受理群眾的來信來訪、查閱相關文件資料等。在不張揚、不違法違紀、不引起社會轟動和不影響地方工作的前提下，中央巡視組可以不局限于固定的工作方式，不過分地受到時間的限制，針對具體情況靈活采取各種方法，以了解真實的情況。巡視的目的非常明確，即發現問題，形成震懾，其作用在反腐敗、強化中央的權威、確保地方不會出現“懶政”、不以機會主義方式對待中央政策等方面效果顯著。經過巡視，地方政府或者下級部門執行中央或者上級指令的動機得以大大強化，巡視起到了明顯的頂層推動作用。

強化“雙頂層”機制的積極效果

（一）加強了中央層面的決策能力

第一，首現“超級聯席會議”。中央全面深化改革領導小組的參與者包括國家層面黨政軍、人大政協、公檢法的負責人，黨中央機關的部門負責人，相關中央部委的負責人，相當于一種國家最高權力機關之間的聯席會議，使其決策速度明顯快于各自分別決策的速度，大大降低決策過程中的協調成本。有黨的領導作為其合法性來源，便于強力推進其決策。

第二，領導小組機制得到提升。不同于一般的臨時性任務型組織，全面深化改革領導小組是國家領導體制內部各個最高權力機關之間的協調機制。在集體領導下，為最高領導人定期見面提供了一種新的機制，有助于密切相互間關系，增進信任，便于形成共識。全面深化改革領導小組因改革的需要而長期存在，功能涵蓋面寬，具有“準”實體的特征，未來有可能制度化為中國政治體制的組成部分。

第三，中央的改革決心迅速擴散。在“壓力型”體制的作用下，黨中央工作部門、國務院及其部門，直接感受到了中央領導層全面深化改革的決心，從而加快了本部門的決策速度。伴隨著反腐敗力度不斷加大，如何避免官員不作為、治理懶政和怠政，成為國家吏治的新課題。在中央加強頂層設計的壓力下，部門的責任意識增強，一方面，在中央的率先垂范下，各部門積極作為；另一方面，如果部門不積極作為，沒有主動履職，官員們就會被問責，也使得部門加快了決策速度。

（二）督查明顯提高了中央政策的落實情況

第一，督查直指被督查對象的要害問題。督查組成員來自國務院辦公廳或部委，他們與被督查的部委業務對口或者業務接近，熟悉被督查對象的工作，便于督查組快速發現問題，“一針見血”地觸及被督查對象的短處和痛處，實現了國務院設定的“發現問題”這個核心的督查目標。

第二，突破“自己監督自己”的局限性。國務院在督查過程中引入的第三方評估機構，通常為科研機構或人民團體，如國家行政學院、中華全國工商業聯合會等。這些機構獨立于督查組，與被督查對象既沒有行政聯系，與政府及其部門也沒有直接利益關系，有利于發現一些“政府內部監督碰觸不到、不敢公開的問題”。外部機構介入評估也有助于逐漸形成一支專業化的督查隊伍，使得督查的內容和程序逐步規范化和科學化。

第三，以問責和回訪鞏固督查效果。國務院大督查與以往的專項督查不同，增加了問責和回訪環節，強化了督查的威懾功能。通過問責，對督查中發現問題的責任人給予黨紀政紀處分。督查結束后，國務院再組織回訪督促調研組，對整改進展情況“回頭看”。回訪環節的設置可以鞏固督查的結果，避免被督查的部門和地方為了應付督查做表面文章，把整改當作臨時措施。

（三）巡視強化了下級執行上級政策的動機

第一，保持“高壓”，嚴管干部。巡視的對象明確為主要領導干部，巡視的目的是發現問題，巡視的要求是限期整改，最后通過“回頭看”檢查整改效果。通過巡視內容的不斷擴展，巡視的功能被不斷強化，彰顯了黨中央全面從嚴治黨的決心，對干部形成了震懾，成為頂層推動的政治手段。

第二，強調維護中央權威的自覺性。巡視工作的重點最終確定在“政治巡視”，其核心是檢查下級黨政干部是否與中央保持一致。巡視中檢查領導干部是否具有“看齊意識”，就是監督其對待中央的態度。巡視是一種從態度上進行的頂層推動，從個人行為動機方面督促干部履職盡責，戒除黨員干部的“懶政”傾向。通過巡視，不僅可以維護中央的權威，還起到了長效的頂層推動作用。

第三，特別設計的制度加大了巡視的威力。巡視組由上級黨委派出，只受派出機構領導，不接受同級黨委的領導，可以有效地解決“一把手”監督難的問題，使得反腐敗工作在“打老虎”方面取得了突破。上級黨委對巡視組實行垂直領導的制度安排具有一定程度的異體監督的性質，有利于提高巡視的效果。中央巡視組實行了“三個不固定”，使得原來巡視組和對象之間固定的監督關系成為不確定的監督關系。在定期的常規巡視之外，還增加了專項巡視，可以根據需要臨時組織。這幾個“不固定”最大限度地“隔離”了監督者與被監督者，可以避免巡視安排的信息泄露，防止在巡視過程中摻入人情因素，影響巡視的效果。同時，也巧妙地結合了任務的確定性與任務執行的時空不確定性，有效保持了巡視的威懾作用。

使用雙頂層機制應該注意的問題

（一）加強頂層設計需要注意的問題

第一，避免頂層設計被泛化。這幾年各個層級的領導都注重頂層設計，不僅政府及其部門，事業單位和企業等也都在搞頂層設計。實際上并不是每個層級、每個單位都需要頂層設計。頂層設計，顧名思義應該由最高決策層完成，隨著行政層級的降低，需要頂層設計的事情越來越少。嚴格意義上講，部門的政策也不能算頂層設計，頂層設計是政府整體性的工作，部門只是執行政府整體性工作的一部分職能，不需要做全面的總體性設計。

第二，避免把強調頂層設計作為過度集權的借口。近年來，強調頂層設計已經成為地方或部門加強集中領導，集中使用或分配資源的一個緣由。政府及其部門把頂層設計看作是一種新的領導方式，自我托大，自封為頂。另一方面，這種思維定式還導致了下屬的“懶政”傾向，習慣于等待上級的決定，主動作為的積極性削弱，甚至推卸政策責任。如果過于依賴頂層設計，可能忽視決策的民主性，忽視下屬的決策能力。避免過度集權的方法是中央與地方各司其職：中央的優勢在于對全局情況的把握，頂層設計的任務由中央承擔；地方的優勢在于其“在地”，了解下層的具體情況，地方在執行中央頂層設計的時候，進行自己的“中層設計”或“低層設計”。

第三，避免“為了決策而決策”的形式主義。頂層設計被泛化以后，各級政府以及事業單位都明顯加快了自己轄區或管轄范圍內的決策，政策出臺的數量明顯增加，有盲目追求決策速度和決策數量，不重視政策質量的苗頭。同時也給地方和下級政府與部門造成新的負擔，即執行任務過重。地方政府也緊跟中央的政策，加快出臺本地政策。有的部門決策前忽視調研，閉門造車，結果制定的政策脫離實際，不具有可行性。有的地方政府急于落實中央的精神，在還沒有“吃透”中央政策的情況下，就忙于制定地方政策，結果出現政策“烏龍”現象。有的政策過于復雜，執行難度大，導致執行者難以理解，也影響執行速度和效果。因此，新政策出臺需要注意如何順利執行，而不是僅僅滿足于政策出臺。

第四，避免規劃過多過濫。一是各種規劃明顯增多，二是五年規劃多。此外，不僅層層搞規劃，而且各個部門也搞規劃，造成重復規劃、交叉規劃，甚至規劃“打架”。規劃不是越多越好，低層級的政府、小規模的單位的任務主要是執行上級政府的規劃和政策，分解上級的規劃，把頂層設計具體化，本地化。如果低層級政府忙于自己的規劃，就容易忽視了上級規劃的落實任務，出現“只有規劃，沒有計劃”的現象，使得規劃成了并不打算真正執行的藍圖。

（二）加強頂層推動應該注意的問題

第一，督查宜定位于臨時性任務。督查的對象只適合于專項工作，即某項急需落實的，或必須詳細落實的任務。日常性工作不需要專門的督辦。本文中分析的國務院大督查屬于重大專項督查，也不是經常性工作。在幾次大督查取得明顯效果的激勵下，督查工作常態化的提法頻繁出現。實際上目前來自外部的督查針對的是重大政策的落實情況，屬于“一事一議”的事務，該政策過程完成以后，督查的任務即結束，因而不適合常態化。如果將臨時性的督查常態化，相當于政策執行程序里增加了督查環節。督查不能代替政策執行，最有效的執行還是依靠已有的行政體系。

第二，督查可以補政策執行力不足的“短板”。督查對于政策執行來說是一種輔助手段。在某些特定情況下，需要快速推動一項政策，或者是政策執行中遇到下級的某些阻力，借助督查人員的權威性，督查安排的“突然性”，形成對下級的震懾，以利于政策的執行。在其他情況下并不需要臨時性的督查，而是遵循正常的政策過程，借助通常的執行手段。

第三，避免強化職責同構現象。中國的縱向府際關系里一直存在“職責同構”問題，導致上級與下級、中央與地方間的分工不清，職責重復，浪費行政資源，降低行政效率。但是，雙頂層機制運行的體制要求恰好與縱向府際關系里的職責同構相吻合，特別是“頂層推動”的進行，借助“條條”自上而下地推進中央的政策最為有效。在“條條”系統下，上級與下級的職責范圍相同，下級是上級部門的“腿”，必須執行上級的命令。同時，“職責同構”也方便上級對下級的督查與檢查。職責同構是我國長期實行計劃經濟的遺產，一時還難以徹底改變，只能盡量避免其缺陷。我們在使用雙頂層機制的時候，由于其強化了職責同構問題，應該限制其使用的范圍和時間。

第四，注意巡視與日常工作的銜接。根據中央的規定，每一屆黨代會都要對全部黨的組織機構進行一次巡視，巡視巡察制度“橫向全覆蓋、縱向全鏈接”。常規巡視工作包括諸多環節，這些程序完成至少需要半年時間，且每五年要進行一次。而專項巡視則可以根據需要隨時安排。由于增加了工作任務，各級黨組織在人員編制、工作程序等方面，都需要根據巡視的要求進行安排。今后巡視實現常態化，其他相關制度需要做相應調整，制定相關的配套制度。另外，巡視組在被巡視地區和單位巡視的時間短，人力有限，在巡視過程中收集到的大量信息需要進行匯總和處理，一些關鍵信息需要移交處理給相關部門。這些事務工作量大，對程序的要求很高，交接的時間很緊，對于黨內的各個部門來說都是新的任務。因此，巡視組如何與紀檢法等監督部門的監督工作配合協作，還處于摸索階段，下一步需要盡快補上相關的制度建設。

結語

雙頂層機制的有效性是國家能力的表現。頂層設計的能力體現的是國家的“建制性權力（infrastructural power）”，表示國家能夠對社會進行戰略性引領；頂層推動能力對應的是國家的“滲透能力（penetrative capacity）”，即“進入社群并能與人民直接互動的能力”。在面對嚴重發展危機的時候，在面臨重大轉折關頭的時候，能否果斷應對，并且帶領社會渡過難關，走上正確的發展道路，是國家能力的重要標志。

但是，雙頂層機制不是國家能力的全部，也不是體現國家能力的唯一手段。雙頂層機制只適用于“倒逼”情景，適用于改革重大關口，適用于需要克服改革阻力的情勢下。強化雙頂層機制只是發生在特殊階段，一旦過了這個階段，不宜再強化。雙頂層機制只適于需要政府系統執行的，而不是需要企業和社會執行的中央政策，只有這類政策“頂層”才能夠推動。避免雙頂層機制過度使用需要理清政府與市場的關系，解決政府仍然管得太多的問題。頂層設計的任務完成以后，不能再事事都搞頂層設計。雙頂層機制的使用始終應是正常政策過程的補充。