觀念、行為與制度：政治科學的現代性根基

文/【美】塞繆爾·畢爾 譯/馬雪松

（塞繆爾·畢爾系美國哈佛大學政府系教授，馬雪松系吉林大學行政學院教授；摘自《上海行政學院學報》2018年第1期；原題為《觀念、行為與制度——政治科學的現代性根基》）

現代性與政治科學

《牛津政治制度手冊》編纂者要求我從切身感受出發，以制度在政治科學中扮演的角色為題寫一篇評論文章。我認為自己在英國和美國政治領域取得的成果，其特色正是觀念和制度研究，特別是運用政治思想經典著作對政治史進行闡釋及分析。

1. 現代性的自由主義

我將現代性視為近代心智演進中意義深遠的轉折點——近代心智孕育了自由社會并經受持續挑戰。社會的自由指現代自由，它構成了被我稱為現代性與現代化進程的顯著特征。西方思想關注各種形式的自由，兩千年來的主導性觀念支持一種有關等級劃分的不平等信條。現代性令事物發生天翻地覆的變革，思想自由變成現代政治秩序的首要自由。自由主義作為現代價值體系，在廣義上包含形態各異且齟齬不斷的內容，既有自由放任主義，還涉及福利國家與民主社會主義，更可從中發現現代西方民主政治潮流的主旋律。美國獨立宣言申明了自由主義的首要原則——“人人生而平等”，這一論斷承載著自由與解放的意蘊。承認人人平等，必然否定任何人有權向別人施加權威。對多數者能力的堅定信念，也會引出否認少數者權威的平等論調。在自由主義的信條里，人的首要自由是思想自由與表達自由。現代性許下的承諾與取得的成就盡管宏偉非凡，但危險和災禍卻迫在眉睫。因此在自由主義秩序狀態下，那些被稱為政治制度的激勵機制和約束機制在釋放自由理智力量的同時，還要竭力減少它所引發的弊端。

2. 理性之城

我在哈佛大學寫成的博士論文以《理性之城》為書名出版，它遵循了唯心論哲學的政治理論，特別是懷特海的“機體哲學”理論。機體哲學蘊含兩個主題：一為假定人類心智自主性的“創化進程”理論，另為個體層面上實現“真實匯聚”的“社會聯結”理論。概言之，創化進程與社會聯結這兩個主題，為下文探討的“自由主義的民主”與“自由主義的國家主義”提供了哲學背景。從更大的現實背景審視創化進程與社會聯結理論，它們似乎不再那么美輪美奐。現代化進程伴隨的種種風險讓人們愈發接受懷疑論，而它自古以來便不斷沖刷西方思想的基石。如果作為質疑與不確定性源泉的理性屈膝投降，那么乘虛而入的極權主義會以其蠱惑人心的權力和信仰給人帶來希望。懷特海認為事物是彼此關聯的看法，為世間萬物創設并保存局部性秩序，有助于更積極地理解人類目的的意義所在。在宇宙運行的天機面前，人類為了減少萬物的缺陷所付出的努力盡管微不足道，卻未曾唐捐。對理性的批評使我們免于悲觀和絕望，人類遠大抱負的價值受到肯定，理解并增進人類自由的意愿也隨之強化。

政府過程比較與制度研究路徑

自由主義哲學在政治領域的知識體系的基本前提是心智的自主性，其運行假設則是觀念對政治行為施加有力影響。但它在看待觀念與行為的互動時缺乏發展的眼光，從而在審視政治制度時缺乏經驗研究的視角。我沿著制度研究路徑前行，對英國和美國政治過程的比較幫助我勝任這項工作。

1. 擺脫集團理論

被稱為利益集團多元主義的集團理論主宰著戰后政治學科。但是在美國蓬勃發展的壓力集團，在英國卻被當成是無足輕重的。有人認為我在英國發現了壓力集團，但我不過率先展示英國壓力集團運作的場所和方式而已。在英國，權力場并不是被行政部門實際控制的立法機關，而是各部大臣與政府公務員之間的日常接觸。我描摹出戰后英國政策的結構，發現其間勾連的脈絡竟如此發達，足以構成一套發揮職能代表作用的制度，政府憑此有效管控經濟。集團理論運用于美國政治某些方面時，其解釋力存在不小局限。相較美國利益集團的運作方式，英國政治更易于接受政府中的集團代表活動人，兩者對集團與政府相互影響的預期也有顯著差異。我圍繞英國壓力政治而闡述了文化脈絡中的普遍觀念，它不僅決定集團代表機制的運作過程，某種程度上還決定利益的實質內容。

2. 從文化到制度

社會科學研究把文化作為分析工具，反映了現代自由主義相信心智具有自主性，并在社會和政治過程中發揮基礎性作用。“文化”的廣度足以容納帕森斯所說的“符號的有序集合”的規范性、認知性、情感性，集體成員通過共享這套符號體系而感知及理解周遭世界。政治文化恢復了政治哲學與政治行為之間日漸消失的紐帶。政治文化中的觀念不僅可由政治哲學引申而來，還體現為人的動機從而規定政治行動者何事可為。政治文化本身并非制度，它是有關該做什么和不該做什么的一套體系并由各種制度呈現出來，而后者才是有意行為的實際模式。

3. 自由主義的憲法

憲法有時僅指政府架構、政府模式或政治體系，有時意味著權力的實施方式應遵循某種意圖，也就是讓政治體系中各類從屬性制度的規則符合一套總的規則體系，并由其調節和授權。總而言之，憲法是一系列制度中的根本制度。自由主義的憲法鼓勵多元主義并催生多種多樣的觀念和利益，但這蘊藏著雙重危險。首先，多元主義往往自討苦吃，過度的民主回應產生支離破碎而墨守成規的政策，因而自由主義的憲法通過一系列協調性措施來規避這類危險。對憲法此項功能的思索占據了我從40年代中期至60年代中期的英美制度研究，并使我集中關注作為制度的政黨與政黨體系如何對多元的自由心智進行聚合。其次，自由主義的憲法還可能開啟一條走向混亂無序的不歸路。現代自由這種自取毀滅的企圖，實際上是基于種族或階級的強制性聯結，而非符合基于自由主義國家創化進程特點的社會聯盟。

4. 審議民主與有限共識

自由主義的憲法如何應對多元主義自取毀滅的傾向？英國與美國的比較政治研究揭示了什么？戰后英國集體主義政治體制由多數至上轉變為趨同一致。圍繞平等與不平等、公共選擇與市場選擇等價值的分歧依然存在，但兩黨以聲勢浩大的選舉及議會斗爭處理這些分歧。雖然政黨輪替讓一時在野的少數黨有望再執權柄，但人們往往更期待安寧穩定的結果。戰后英國兩黨各自最終共同接受了福利國家與管制型經濟，出臺了一套更連貫有效的政府行動方案。對權力的競逐驅使各政黨更加適應實際狀況，然而從兩黨自身的集團形成與文化脈絡來看，實現趨于一致的結果并非不可能。我追蹤了這場由英國政黨修正主義議題引出的曠日持久的“反思”論辯，發現人們只能在審議民主的程序上達成有限共識，政策偏好會在修正主義獲得勝利時發生轉換。

5. 英國與美國的政黨政府

在美國觀察者的欽羨眼光中，英國戰后取得政治成就的關鍵原因是其“政黨政府”。我注意到英國政黨的內聚力正在顯著增加，在集體主義政治體制的全盛時期，選民的確傾向于從工人階級或中產階級的立場思考問題并采取行動。對具有二元性特點的選民來說，兩黨制有利于他們做出更有效的選擇，也能讓政府綜合多數意見推行連貫政策。美國在這一點上不同于英國及其他工業化國家，新政有一套清晰連貫的公共哲學，但這并非自由主義信條，而更接近社會自由主義，這也是當時美國改革者心目中的典范。羅斯福新政方案被杜魯門與艾森豪威爾秉承，并被當成美國兩黨趨同的一個例證。美國歷屆政府都無法像英國那樣，能夠統率占據立法機關多數席位的本黨可靠議員。無論過去還是目前，美國政治的協調機制是總統的領導權而非政黨政府。

6. 憲制的重要作用

導致上述不同結果的關鍵因素是兩國憲制的差別。政黨組織與階級結構雖然發揮影響，根源卻在于美國權力分立同英國權力融合有著顯著不同。英國內閣不僅行使領導政府各部門的行政權力，還掌握決定法律通過和征稅的立法權。相比之下，美國總統盡管在國情咨文中闡述即將推行的政策，但其得到落實的可能性很小。

英國議會的立法權不受任何法律限制。然而權力匯集于內閣手中以后，內閣能夠決定立法意向并行使法律意義上的最高統治權。內閣政治遵循的規范不同于美國憲法對政府權力所作規定，它不是法院強制實施的法律，而是有效發揮約束和激勵作用且不可或缺的一套慣例，歷經數代之久延續至今。選民反映出新的多元主義特點，議會內的個人主義趨向日漸高漲，因而議會下院為其信任的舊式內閣授予某種融合性權力，民主化滲入舊的集權體系的制度規范當中。內閣政治和首相權威展示其柔韌靈活時，其中刻板僵化的方面也存留下來，所以英國憲制因其協調性功能，為相異立場的各方所接受。即使變動不居的政治文化重塑了政黨體制與集團行為，作為根本制度的憲制仍使它們適合自己歷久彌新的輪廓。

美國憲法更富于民主色彩，規定人民擁有最高統治權。美國憲法各項規范表現出極大剛性與耐力，這些規范不只取決于文本修訂與司法解釋，還像英國憲制那樣取決于各式新舊慣例。美國憲法發展的最大變化無疑是總統權力大幅擴展。美國憲法體系中行政、立法、司法權力雖曾發生轉移，但憲法文本未具體申明的權力分立原則卻生生不息，由此可以看出美國憲法體系的根本慣例同英國憲制的權力融合截然不同。改革者盡管付出巨大努力，但美國政策是由總統而非政黨政府制定的。

政治觀念與國家模式

20世紀60年代和70年代的政府失效，讓英美戰后集體主義的成功走向破滅。英國政黨政府與美國總統政治的協調性權力被自討苦吃的多元主義壓垮，所以當1982年《英國反對英國》出版時，我把“集體主義的政治矛盾”作為該書的副標題。

經濟領域的政策失控導致大量預算赤字和嚴重通貨膨脹。我首先認定這些問題源自國內集體主義體制，因為眾多的決策者實際上無法做出集體決定。此外，集體主義的失敗更有其深層原因。兩國戰后政治文化從集體主義向個人主義的轉變，同政策運動從公共選擇向市場選擇的轉變相得益彰。因此當中間偏左的反對黨再次奪取權力時，克林頓與布萊爾都接受這一新的愿景，用近乎相同的修辭稱贊“大政府的終結”。盡管如此，他倆仍試圖對個人主義和市場選擇予以改造并稱之為第三條道路。在英國，撒切爾清除了保守黨綱領中托利主義式的父愛溫情，這同布萊爾清除新工黨綱領中社會主義成分有異曲同工之妙，都反映出新的政治文化指向。其結果就是產生了有著顯著美國化標記的英國政治制度與公共政策，而美國政治在戰后初期呈現出強烈的英國化特點。

1. 國家的憲法

對理解政治制度來說，自由主義憲法除了發揮協調性功能還具有整合性功能。審議民主的集體思維可以調和利益集團多元主義的多樣化偏好，但問題是由哪些人以及如何實現這一點。那些一致贊同自身政府形式的人們，也會發生激烈沖突，對哪些人可被納入管理主體看法不同——前者是民主問題，后者是國籍問題。正由于擁有自己的國家，我們才得以發現自己的認同感與目標。

2. 三種國家模式

有多種方式可以把個體聯結起來，形成自我管理的聯合體。一種是基于不得相互傷害的自由主義契約，主張建立并支持能保護所有人權利的政府。另一種是更貼近現實的社群主義模式，認為建立在同情心和歸屬感之上的相似行為與相通情感能夠把國家成員凝聚起來，但它卻難以包容多樣性。第三種是被我稱為社會自由主義的模式，它結合了共同文化和多樣性承諾等諸多優點，認為國家的建立也是人群多樣性整合為人群互補性的過程，成員彼此適應并組成更具包容性的整體。

3. 布萊爾的新國家主義

撒切爾把托利式的父愛溫情從保守黨政策主張中切割，從而使本黨政策更適合自己的自由主義模具。布萊爾是熱忱致力于資本主義事業的自由主義者，但他要對資本主義進行全面改造。社會自由主義讓布萊爾既區別于自由主義者又不同于社會主義者。公民個人也認識到，除了消極權利還要獲得積極援助，社會自由主義在提供機會平等的同時還嚴格要求這些機會務必得到可靠使用。布萊爾在1997年工黨大會上提出，個人自由選擇與相應社會援助，可以讓“不復強大”的英國成為“最佳而充實的生活之所”，這足以表明他對“新國家主義”的強調，公共政策為更大范圍的個體自由與個體責任賦予制度化形式。

4. 美國的國家整合

美國民權運動引發了憲法變革，憲法變革則致力于消除各領域根深蒂固的種族主義。某些黑人利益的代言者在要求權利平等化的同時，卻主張黑人要過一種隔絕于白人的生活。主流民權運動為了反對分離派的這種主張，堅定支持全國范圍內的整合。多元主義饋贈的并非一系列技能和方法，而是讓個體能夠獲得并實施技能與知識的人類能力。人類成就的真實力量在社會勞動分工背景下，無法集于一手因而相互補充，社會成員的互通有無讓彼此汲取力量。民權改革通過法律與道德上的制度安排，為同化作用提供時機與激勵。然而，如果同化作用是人與人之間內在的和構成性的整合，那么從權利平等出發走向馬丁·路德·金所說的手足般懇談的漫長征程，必須是志愿性的。

這是充滿巨大希望的時刻。如果自由主義以釋放自由心智的創造性力量為己任，而且對這種創造性力量予以必要防范的話，那么自由主義和社會主義以外的明智選擇便是作為第三條道路的社會自由主義。克林頓與布萊爾的第三條道路不同于以往的任何公共哲學，新民主黨與新工黨似乎正運用新的方案構建一套再現福利改革成就的綜合制度體系。

結語：統合觀念與行為的制度主義

制度主義是一頂巨大的帳篷。本文有助于人們理解作為觀念的現代性在歷史中扮演的角色，并認為自由心智是而且應當是現代性的倫理基礎以及現代化進程的統攝力量。基于自由主義來強調自由心智的政治生活，不僅向人們許下承諾，還可能自作自受地陷于失效或淪入災難。試圖以某種手段兌現承諾并規避災難的愿望，讓人們發現并看重制度主義的力量。制度是對行為施加約束和激勵的一套動機模式，它產生于自由心智所揭示的無盡可能性。政治文化本身不是制度或行為。行為因素連同對其施加激勵和約束影響的意義因素，一道構成真正的制度。

制度主義重視憲法的性質與功能。任何自由主義政治體制所固有的多元主義特點，會在大小不等的行為領域形成一系列復雜的制度，因此需要創立一種制度將這些復雜制度整合為一體。我們把負有這個綜合協調使命的制度稱為憲法。不僅如此，憲法所必需的整合功能讓國家更成其為一個國家。或許可以期待，不斷變化的過程能夠開啟創化進程，而創化進程最可能出現在愈加完善的社會聯結之中。