人工智能時代的代議制

文/嚴行健

（作者系華東政法大學政治學研究院副教授；摘自《學習與探索》2018年第2期；原題為《人工智能時代的代議制：挑戰、機遇與發展路徑》）

社會的快速變遷為全球范圍內的代議民主制提出了深刻挑戰，而當前常見的代議機構制度調適手段無力從根本上解決信息傳導不暢、代表與民眾缺乏溝通以及決策效率低下等問題。大數據基礎上的人工智能具有強大的信息分析處理、自然語言識別乃至決策制定能力，從而為解決代議制度當前所面臨的困境提供了新的方向。

從技術發展軌跡上看，人工智能對代議制度的介入，可能由低到高經過數據管理、工作輔助和決策介入三個階段，并分別對應智能信息管理、智能互動和智能決策三個領域。

當然，代議制的本質是“人對人的代議”，其所發揮的某些象征性和符號性功能仍然是人工智能不能完全替代的。

代議制度當前的挑戰與機遇

當今全球范圍內，傳統代議制度至少有兩個核心原則正受到巨大的沖擊。其一是選舉制度之上建立的民眾與代表間的委托代理關系。自20世紀90年代以來，委托代理關系中委托方的范圍開始超越傳統意義上“選民”的界限，變得越來越廣泛，尤其是出現了一些非經選舉確認的“委托方”（如利益集團）。通過院內游說、為愈發專業化的立法進程提供信息和參考以及輿論施加壓力等方式，這些群體已經深度介入到了代議機構的運行當中。由于更好地控制了媒體等資源，他們的話語權有時甚至高于傳統代議制下的選民，成為代議活動的重要組成部分。代議制中的政黨政治則進一步強化了這一趨勢。

傳統代議制下另一個受到沖擊的核心部分是代表的身份。在經典代議理論下，代議機構中代表獲得民眾的授權，根據多數民眾的偏好進行立法和決策。然而在實踐中，立法和決策的日益專業化和復雜化對代表提出了很高的專業性要求。代議機構中，代表一方面是地方利益的代表者，一方面又必須參與高度專業化的立法審議過程。而且在這一過程中，代表還需兼顧地方選民的訴求、自己的判斷以及所屬政黨的路線。在這種二元制角色對立沖突下，代表對民眾的責任制開始轉移到立法和政策之外的領域中，開始強調代表的選區服務等職能。代表發展出的新角色，意味著他們逐漸從實際的立法進程中退出。代議機構中的立法進程也日漸被政黨和代議機構委員會所主導。

在我國，雖然人大有著高效且嚴格的立法流程，但代表數量過于龐大且會期過短的問題，令全體會議難以在決策和審議方面做到面面俱到，許多立法實際上是在常委會完成，而主要程序是在各專門委員會中進行的。這也造成民眾實際上需要多道轉接程序才能在立法準備階段有效地表達其訴求和態度。代表提交的建議案，在大多數情況下是代表在執行基于分配或基于服務的回應性，而不是給予政策的回應。

上述兩方面的改變及其所產生的一系列亟待解決的問題，意味著代議制度未來發展需要新的方向和定位。而在大數據基礎上的人工智能技術具有承接這一轉型的巨大潛力。

人工智能的研發和應用，當前較多集中在工業、交通、設計和物流等領域。這些領域普遍存在“機器可以做得比人更好”的特點。而對于人工智能在人類政治社會領域的運用，一些國外前瞻性研究給出的答案是較為悲觀的。悲觀論的產生，一方面緣于人工智能的功能被過度解讀為一種全面智能，一方面也是長期以來西方思想界對技術治理（technocrat）批判傳統的延續。實際上，人工智能在社會各領域中的應用已經是大勢所趨，在代議制度領域內，人工智能的合理運用能夠很好地應對上述代議制度所面臨的一系列問題。

人工智能在代議制度中的三階段應用

基于目前的技術條件和對未來技術發展的預期，人工智能在代議制度中的運用，大致可以分為從當前到遠期的三個階段。

（1）尚在進展中的第一階段：智能信息管理。

社會的復雜性導致代議制度在運行過程中，代表和實務工作者面臨著越來越大的信息超載壓力。在這種環境下，代議機構不但需要成為一個高效的信息接收和使用者，同時也要成為積極的信息提供者。因此，建立高效的信息搜集、整合、管理和供給系統，成為代議機構的現實性挑戰。

人工智能的基礎和第一步是大數據。大數據的大量、高速和真實性等特點回應了這一挑戰。在實踐中，互聯網信息通訊技術在代議機構中的應用已日漸普及。而進一步的發展趨勢，則是由信息搜集保存向著信息綜合分析管理、按需供給甚至主動研判信息需求，并在此基礎上進行信息分發等方向發展。

然而，目前世界各主要國家代議機構在大數據信息管理方面做得還很不系統。因此，第一階段只能說是“尚在進展中”。當前大數據基礎上的智能信息管理工作，往往僅是信息數量意義上的大，而非信息類型和處理方式意義上的大。在這個意義上來說，目前大數據概念包裝之下的代議機構智能信息管理平臺，并沒有從真正意義上實現對大數據的依托。以中國人大為例，從當前對各級人大組織利用大數據平臺服務民眾和代表的報道來看，其數據服務的形態仍然沒有超出傳統數據庫服務的范疇。而在全球范圍內，即使是作為各國代議機構交流、溝通和發展重要紐帶的各國議會聯盟，也仍然沒有充分注意到大數據在代議政治中的價值。

標志著代議機構真正跨出智能信息管理這一步的關鍵特征，是借助云計算等技術，將信息的邊界由代議機構系統本身的數據庫極大地向外拓展。這種變化將令一些原本不具有意義的數據由于數量和關聯性特征而產生數據價值。例如，民眾對代議機構網站的點擊量等信息在統計數據足夠龐大的條件下，可以指示出哪些議題更受到的民眾的關心。而如果將此類數據搭配上瀏覽者地域等數據信息，就能進一步指示出關注該議題的具體人群范圍。利用這一數據，代議機構可以在相關立法過程中，通過聽證會等形式，主動邀請這些群體參與。

（2）可望實現的第二階段：智能互動。

超越傳統選民范疇且更加多元化的代表客體帶來利益訴求和利益表達的多元化。利益的多元化，為代議機構內代表與民眾的互動提出了新的挑戰。這種挑戰不僅來自于上述三類群體試圖影響立法進程所增加的代表工作負擔，更緣于代表需要新的技術和工具應對不斷增加且更加多元化的利益表達。多元化的利益表達首先意味著相互沖突的訴求開始增加。代表的重要工作是對基層訴求進行收集、提煉并傳導進代議機構。多元化的利益表達會帶來更加復雜的利益提煉過程。代表需要識別不同訴求的強烈程度以及相互關系，并將各種訴求整合成為一個或數個代表性的訴求。同時，代表也需要有能力識別“噪音”（即排除那些夸張的和不實的訴求），并獲取未被充分表達的民眾訴求。

訴求的輸入只是互動的一個方面，代表還需對輸入的信息做出反饋及開展互動。當前各國代議機構常見的應對措施：一是增加人手，特別是為議員配備助理團隊和秘書；二是通過引進新的科技來增加辦公效率。然而，以上方法起到的作用是有限的，因為他們并沒有改變互動過程完全由人工完成這一特征。而利用人工智能承擔人工互動方式中龐雜的工作，則是解決代表工作負荷超載問題的根本方式。

人工智能可以在互動過程中的各個環節起到不同的作用。首先，在訴求的提出和接收環節中，立足于人工智能技術基礎上的自然語言識別技術將可以對文本進行自動的閱讀和分析，并從中歸納出文本撰寫人的核心訴求。這一技術可以極大地節省代表在閱讀選民郵件方面的時間成本。人工智能在該環節中起到的另一關鍵作用是發現那些未被提出的訴求。如前所述，社會中的弱勢群體可能缺乏表達訴求的能力。同時，一些訴求雖較為明確，但可能較為彌散而未被清晰地表達出來。還有一些民眾中的政治態度，雖然不是一種明確的訴求，但代議機構在決策時必須予以考慮。

其次，在訴求整合環節中，人工智能的價值主要體現在幫助代表乃至整個代議機構從紛繁復雜的民意和訴求中尋找到“最大公約數”，即那些強烈、持續時間長和表達人數較多的訴求。實際上，當前的計算機輔助自動內容分析技術（computer-assisted automated content analysis）走的就是相似的路徑。而借助這種計算機輔助自動內容分析的方法，結合大數據令機器具有自主學習的能力，實際上就可以對民眾訴求文本進行分析，并及時尋找到主流民意訴求。

再次，在“訴求處理”環節中，人工智能技術可以極大減輕代表回復選民郵件等工作的負荷。該功能對于中國的人大代表的日常履職具有重要價值。在鄉鎮以上各級人大中，會期過短和代表兼職制等問題尚沒有得到有效的解決。它們明顯制約了代表對廣大選民訴求及時回應的工作進程。

從現有人工智能技術發展趨勢看，其在此環節中的實現已經具有了部分技術基礎。例如，自動文本處理甚至撰稿技術已經在一些媒體等機構中有所應用。諸如財經類和體育類等具有較高結構化特征的新聞稿件和簡單的事實性通訊稿已經部分實現了人工智能基礎上的自動撰寫。代表與民眾間的一般通信也屬于功能性文本，其每一部分的功能表達具有相似性（通常由反饋結果、給出原因、做出解釋等標準段落構成）。這種較強的結構化特征降低了人工智能應用的技術門檻。而利用云服務器技術，代表甚至可以以很低的成本遠程利用這些技術。

（3）作為遠期目標的第三階段：智能決策。

世界各國的代議機構普遍發揮著立法、決策制定和審議（特別是預算審議）等功能。在立法和決策領域，改革的方向是切實加強代議機構的決策能力，而人工智能能夠在這一過程中起決定性的作用。決策機制的智能化是人工智能領域的另一大發展方向。它也是繼人工智能物流管理、醫療管理等領域之后，人工智能在社會生活中新的發展領域。智能決策突出“管理”、“運籌”，其最終的實現需要所謂“強人工智能”（即真正具有推理和問題解決能力的智能機器）的支撐。

在進行決策推理時，人工智能首先運用機器學習的方式對決策過程進行學習。而在進一步的決策過程中，則以知識庫中的信息為基礎展開決策推理。因此，決策信息是智能決策的關鍵。引入人工智能決策機制后，代表需要向決策知識庫中添加有利于自己或被代表者訴求的材料，并以此影響決策結果，而非進行非事實性的辯論。這種轉變有助于將代表的工作重點從非事實性爭奪上轉移，引導他們注重于搜集民眾訴求、信息和證據等決策信息。這種轉變將對代議制度在立法和決策層面帶來十分明顯的提升。

當然，人工智能對代議機構中的立法和決策等領域的介入，只能是一種輔助，而非完全的替代。人工智能的全面替代之所以行不通，主要在于代議民主制下，代議機構除了“議”（即議事而決）的功能外，還有重要的“代”的功能。從詞源上理解，代表（represent）為“再次顯現”（re-present）之意，即令眾意在代議機構內再次集中地呈現出來。這種呈現本身就是代議制的重要功能。代議機構日常制度化的聚集、辯論和質詢政府等活動，本身就在給整個政體提供合法性的論證。此外，完全脫離代表控制的人工智能決策機制，自身有可能演變為一個被技術所壟斷的黑箱。這是一個政策和立法成為一個材料輸入進去，進而政策文本直接輸出的過程。中間環節的不可控，造成該過程受到一些群體或個人出于個人目對其進行操控的風險，而這也是人們對人工智能在社會治理領域應用風險的主要憂慮。

機遇與挑戰并存

近幾年中，國際社會和各國所面臨的一系列社會矛盾和安全威脅，實際上都與代議民主制在當代的運轉失靈有著或多或少的關系。代議制度應當能夠容納民意、為民意提供釋放和調和渠道，并且能夠在一定程度上緩和極化的民意（如歐美愈發洶涌的民粹主義）。一旦代議制度失去這些功能，會場上的論壇政治就會演變為街頭政治甚至暴力對抗。

本文中人工智能與代議制結合的三個階段，也可以看作是人工智能為當前代議制度困境提供的三個層面的機遇：一是在數據層面上，通過完善信息獲取、整理、分析和供給手段，從根本上將代議機構由一個較為被動的信息獲取者和按需發布的信息提供者，轉變為一個積極的信息獲取者和主動的信息提供者，從而極大地提升代議機構和社會間雙向的透明度；二是在人的層面上，通過人工智能的途徑，促進代議機構中代表和社會各群體及個人間的互動，使代議機構和社會的互動鏈條高效地運行起來；三是在決策層面上，通過引入人工智能基礎上的智能決策，從代議機構內代表的工作內容、方式和方法上對代議機構進行深度的變革。

在制度經濟學者看來，“制度”就是博弈中的均衡狀態。均衡的狀態本身具有慣性。在上述三個層面上，現有的制度調整實際上并沒有去打破現有的博弈狀態（如政黨間的博弈、議員與選民間的博弈以及不同利益訴求在代議機構內表達權利的博弈）。而人工智能技術和代議制度的結合，將能夠為現有博弈狀態帶來巨大變化，從而令制度出現質的發展。

然而，將人工智能引入代議制度中，也面臨著一系列的問題和挑戰。如同前文提到的智能決策技術被挾持和操縱的風險，人工智能大規模進入代議制同樣可能筑起新的技術壁壘。代表如果缺乏互聯網和計算機使用知識，就可能無法有效使用相關技術，并可能因此在履職績效上受到影響，從而進一步影響到被代表群體對其的評價。這樣的機制如果長期存在，勢必對代表資格形成依技術使用能力而非代議能力和服務選民熱情為依據的擠出效應。

可見，代議制度和人工智能的有效結合，關鍵在于堅持代議制度和具體的代議行為必須以人為中心。代議制度雖然追求效率和決策質量，但兩者在價值排名上至少都不是第一位的。人工智能雖然可以在代議制度運行中的諸多領域實現突破，但代議制中的一些基本運行制度目前來說還不可能引入人工智能，甚至是必須堅持在完全人工狀態下進行的。總的來說，代議制度中對人工智能的運用，根本原則仍然是讓技術的發展服務于代議制度的發展，并以順應社會變遷所提出的新要求為根本目標。