立法中的參與主體及其角色定位分析

□張明敏

任何一項立法都不是靜態的，而是按照法定程序運行的具有階段性、關聯性、完整性的有序活動過程，一般包括立法準備階段、由法案到法階段、立法完善階段，而且立法不是由單一主體來完成的，是一個多方參與的動態博弈過程。特別在當今由于社會經濟結構的變革而形成的利益多元化大背景下，立法已經不可能是單一主體的意志貫徹，而是融入了不同個人、不同所有制企業、不同地方和不同政府部門等的利益訴求，它們在立法的過程中都試圖將自己的利益通過立法加以反映或確認，多元利益主體共同參與立法過程的局面已經形成。結合我國多年立法實踐，除了立法機構外，還有其他多個主體參與，主要有黨委（組）、政府、司法機關、利益團體、專家學者及社會公眾等參與立法過程。立法的本質是利益調整，能否妥善處理好各種利益關系，是立法能否順利進行、立法后能否順利實施的關鍵。因此，厘清立法過程中各個參與主體及其角色定位，對于完善立法工作機制和程序，推進科學立法、民主立法，提高立法質量具有重要意義。

一、黨委（組）

改革開放以來我國立法的巨大成就，都是在黨的領導下取得的。習近平總書記指出：“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂?！眻猿贮h對立法工作的領導，切實把黨的領導貫徹到立法工作的全過程，是我國立法工作必須遵循的重大政治原則，也是我國立法工作不斷取得新成績、實現新發展的基本經驗。黨對立法工作的領導，是以黨中央和中央辦公廳印發的三個重要文件為依據。從歷年的全國人大常委會工作報告、立法規劃文件和立法工作機制可以看出，全國人大的立法工作始終緊緊圍繞黨中央的戰略部署進行統籌安排，按照黨中央確定的立法工作目標任務，科學研究制定修改立法規劃計劃，堅持重大立法項目和立法中的重大問題向黨中央請示報告制度，對重要法律的起草修改和立法工作中的其他重大事項，都及時向黨中央請示匯報，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規范和活動準則。為進一步完善黨對立法工作的領導，將黨中央的指示要求貫徹落實到立法工作中，2016年，黨中央總結多年來黨領導立法的工作經驗，專門修訂出臺了《關于加強黨領導立法工作的意見》，為立法工作更好地堅持黨的領導提供了重要遵循。意見印發以來，得到各級黨組織的有效實施。黨的十八大以來，凡涉及重大立法事項，如修改憲法、立法法，制定民法總則、監察法等，全國人大常委會都以黨組名義向中央報送請示，形成了立法工作重大立法項目和重大問題向黨中央請示報告的常態化、制度化機制。

二、人大及其常委會

根據憲法、立法法等規定，全國人大及其常委會，省、自治區、直轄市以及設區的市的人大及其常委會，民族自治地方的人民代表大會是我國法定的立法機構，承擔立法的起草、論證、協調、審議、表決、廢止等職責，在立法中發揮主導作用。立法機構是民意法制化的委托機構，在立法過程中應把自己定位在公共利益基點上，保持一個相對中立的地位，能夠從長遠出發協調各方利益，在利害相關人、專家意見、一般民意之間尋求與維持平衡，使各種利益得到和諧共處，并考慮到理性、正義這些普遍原則，然后以其為基礎制定規則，確保不同的利益得以平等且真實地表達、博弈，進而在可接受的妥協和平衡基礎上形成大多數人共同意志，而絕不能把參賽者與仲裁者的職責一并承擔。同時，在立法過程中，立法機構要以利益中立者的立場審視那些不同的利益訴爭，寬容地吸納不同利益主體的意見，做到“兼聽則明”“不偏不倚”。此外，立法機構必須堅持科學立法，不能代替社會作出抉擇，否則社會發展過程中出現的問題和責任集中反彈到政府身上，政府就難以充分協調利益群體之間的利益摩擦和沖突，并且很可能會陷入其中難以自拔。這既是立法機構義不容辭的責任，也是民主法治水平高低的標志。美國“憲法之父”麥迪遜曾指出，“管理這各種各樣、又互不相容的利益集團，是現代立法的主要任務”。

三、政府及其有關部門

政府作為國家權力機關的執行機關，是實施法律法規的主要主體。因此，在立法過程中也要起到至關重要作用。一是對立法規劃提出意見建議。根據經濟社會發展和民主法治建設的需要，對人大常委會編制的立法規劃和年度立法計劃提出意見建議。二是提出立法議案。在國家層面上，國務院向全國人大常委會提出立法議案，列席全國人大常委會審議法律草案；在地方層面上，人民政府可以向本級人民代表大會、人民代表大會常務委員會提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的立法議案，并列席法規的審議。三是制定行政法規、部門規章和法律法規的配套文件。這主要根據法律法規的授權，即法律法規授權政府制定法規的實施細則或者某項制度的具體實施辦法。四是提出清理法律法規的建議。雖然法律對政府在立法過程中的權利與義務都作了相關規定，但在立法實踐中，政府的權力已經遠遠地超出了其職責范圍，逐漸形成“政府主導立法”局面，各“有關部門”也認識到，僅從政策層面進行權力和利益的分配，將缺乏合法性依據。因此，各“有關部門”轉而爭取立法的主導權，通過相關立法保障本部門或者集團利益的“合理化”與利益最大化，各“有關部門”在立法中更多地追求部門局部利益，“有利則爭、無利則推、不利則阻、他利則拖、分利則頂”的現象廣泛存在，特別是涉及行政許可和行政審批的權限劃分，各“有關部門”更是不遺余力地爭取部門利益的最大化，從而導致國家公權力與公民權利之間的失衡。

四、司法機關

法院、檢察院作為法律法規實施的重要主體，在立法中的作用主要體現在最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋權和法律法規解釋、法律法規清理的建議權。具體來說，最高人民法院、最高人民檢察院有權對全國人大及其常委會制定的與法院、檢察院職責有關的法律提出意見建議或者提出法律草案稿；最高人民法院、最高人民檢察院可根據法律賦予的職權，對審判檢察工作中具體應用法律作具有普遍司法效力的解釋。但是在審判檢察工作實踐中，最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋的適用有時凌駕于法律之上，在一定程度上破壞了法治統一和損害了法律權威。

五、利益團體（集團）

我國的社會階層結構已發生深刻變革，原先利益層次簡單穩固的狀態被打破，除了原有的工人、農民、知識分子階層以外，還出現了民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織從業人員、自由職業人員等六大新的社會階層。社會新階層的利益訴求不但在加大、增多和交叉，而且通過不斷地利益分化，正在逐步結成眾多、復雜且力量對比不一的利益團體或者利益集團。關鍵一點，這些利益團體（集團）敏銳地覺察到了立法對利益、社會財富分配的決定性作用。因此，各個利益團體（集團）紛紛主動介入立法過程，力圖通過參與立法過程分一杯羹。這些利益團體（集團）通過本團體（集團）的精英人物、人際關系網絡和媒體呼吁、施壓性集體行動，采取說服、參與甚至賄賂、操縱選舉等方式影響公共決策，以獲取自身利益的最大化。這些利益團體（集團）成員眾多、精英人物多、資金雄厚、與決策者關系密切，往往通過特定渠道反映自己的意見和利益訴求，他們的意見被采納的程度一般高于普通公眾的意見。例如，在物權法起草、審議的過程中，全國各地廣大住宅小區業主委員會發揮了很大能量。

六、社會公眾

公眾參與立法已經成為我國立法工作的一項重要制度。一方面，公民有權對法律草案發表看法、提出意見；另一方面，公共權力在進行立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，應通過開放的途徑從公眾和利害相關人獲取信息、聽取意見，并應當與社會公眾反饋互動。2000年頒布的立法法，進一步將公眾參與制度引入立法程序，規定“保障人民通過多種途徑參與立法活動”，在立法程序的規定中又明確要求“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見”，“列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見”。立法法頒布后，地方立法中公眾參與立法得到了更加迅速的發展。各地具有立法權的人大及其常委會紛紛制定和完善地方立法條例、地方立法程序規定、地方立法聽證辦法等，將法規草案公布制度、公民旁聽制度、立法問卷調查制度、立法項目征集制度、立法聽證制度等納入地方性法規的立法程序中。社會公眾是法律規范的主要對象，也是行政管理的相對人，他們應該是立法決策過程中需要予以特別關注的對象，但是由于他們在代表機構里缺乏代言人，很多情況下他們表達利益訴求的聲音沒有得到足夠的重視。當前在立法實踐中主要通過公民旁聽常委會會議審議，在媒體上公布法規草案征求意見，召開立法座談會、立法論證會、立法聽證會等途徑和方式聽取社會公眾的意見，但是在信息不對稱的情況下，他們在立法利益博弈中處于最劣勢的位置，媒體上缺少他們的意見和聲音，在涉及其利益時缺乏有效的意志表達渠道，這導致在一些立法中其利益得不到有效保護。自然地，在法律實施過程中，在本性上是“使自我滿足最大化的理性主體”的法律接受體（社會公眾）內心有種天然的抵觸情緒，法律實施效果大打折扣。

七、專家學者

立法工作者面對的社會問題日益復雜，立法工作者本身也不可能具備各個方面的專業技術知識，尤其是一些專業性、技術性很強的專項立法。因此，聘請相關領域的專家參與立法已是常態做法?，F在，全國人大常委會和省、直轄市、自治區人大常委會都普遍建立了立法咨詢員制度或者設立了專家咨詢庫，邀請專家學者擔任立法咨詢員，這使得專家學者在立法中具有了較大的“話語權”。專家學者知識面廣，議事能力強，不是立法的直接利益相關方，既可以從專業的角度為立法提供智力支持，也可以從“去利益化”的立場為立法提供社會理性和良知的參考。但是在立法實踐中存在的一些問題不容忽視：專家學者是一個特定的群體，與社會普通公眾聯系不多，不一定能夠完全代表普通公眾的利益和社會的廣泛共識；立法咨詢員主要以法學專家為主，因而對經濟、政治、社會、文化等其他領域專家的意見聽取得不夠充分；部分專家學者還可能是特定利益群體的代言人，其立場需要甄別。

八、新聞媒體

在互聯網+時代，新聞媒體是社會的瞭望哨，也是社會輿論的引導者。面對厚厚的法律法規草案文本，普通公民既看不過來，也難以看出門道，這就需要新聞媒體的敏銳發現和通俗轉達。然而，有的新聞媒體為了吸引眼球，或者因為記者法律功底不夠，在對法律法規草案的報道中時不時出現斷章取義的行為，一番熱炒、熱評后才發現擺了烏龍。有的甚至因為媒體誤讀，影響到法律法規的出臺或執行。因此，引導博弈、呈現爭議是媒體的職責，更需要媒體及時理性、客觀準確、生動形象地去解讀法律法規草案。