社會(huì)保障政策執(zhí)行程序的法律原理

較長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，學(xué)者們更容易關(guān)注政策制定，而政策執(zhí)行則被交由行政官員。執(zhí)行問(wèn)題近年來(lái)才為學(xué)者們所關(guān)注，日漸成為公共管理學(xué)、政策學(xué)的研究對(duì)象。政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政治資源，將政策觀念的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程。其中，公開(kāi)、透明、清晰的程序運(yùn)作是確保執(zhí)行效果能夠?qū)崿F(xiàn)的手段之一。在學(xué)說(shuō)上，作為給付行政的社會(huì)保障領(lǐng)域，具有何種不同于傳統(tǒng)秩序行政的特殊性，也是法學(xué)上需要探討的重要問(wèn)題之一。由此可見(jiàn)，這一領(lǐng)域中的程序特殊性需要加以考量。通過(guò)社會(huì)保障政策執(zhí)行中的程序問(wèn)題之探究，也有助于對(duì)這一問(wèn)題加以解答。

社會(huì)保障政策執(zhí)行的目標(biāo)

分解來(lái)看，社會(huì)保障政策執(zhí)行的目標(biāo)大體包括三個(gè)面向：一是促進(jìn)憲法上物質(zhì)幫助權(quán)以及其他相關(guān)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)；二是基于“共享”而產(chǎn)生的資源之公平分配；三是滿足特定社會(huì)群體的物質(zhì)需求。以下本文將分別予以具體探討：

（一）憲法上物質(zhì)幫助權(quán)以及其他相關(guān)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”可以看出，我國(guó)憲法中所確立的物質(zhì)幫助權(quán)是在特定情形之下的權(quán)利，而建構(gòu)社會(huì)保障制度，則是國(guó)家的一種義務(wù)和責(zé)任。據(jù)此，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》）第2條也有類(lèi)似規(guī)定。由此可見(jiàn)，物質(zhì)幫助權(quán)的確保是社會(huì)保障政策執(zhí)行的目標(biāo)之一。

以社會(huì)保障領(lǐng)域?yàn)槔趫?zhí)行環(huán)節(jié)，程序的設(shè)計(jì)可能會(huì)侵?jǐn)_公民的隱私權(quán)。由于被給予社會(huì)保障待遇資格的相對(duì)人是作為一個(gè)“被給予者”而存在于程序之中的，因此常常容忍來(lái)自社會(huì)保障給予主體的權(quán)利侵?jǐn)_，甚至對(duì)于隱私權(quán)等權(quán)利并不是很敏感。這一觀點(diǎn)已在學(xué)者的相關(guān)考證中得以證實(shí)。與其他領(lǐng)域相比較，社會(huì)保障政策中的相對(duì)人更為關(guān)注的問(wèn)題在于是否可以獲得福利以及何時(shí)可以獲得，至于因此而帶來(lái)的負(fù)面侵?jǐn)_則較少關(guān)注。相對(duì)人更關(guān)注的在于是否能夠獲得相關(guān)給付。

（二）基于“共享”而產(chǎn)生的資源之公平分配

《憲法》第14條規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。”《社會(huì)保險(xiǎn)法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法。”所謂“共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”之立法目的，意味著福利制度本身在社會(huì)主義國(guó)家的政治體制下是社會(huì)主義分配制度的重要組成部分。基于公有制和按勞分配為基礎(chǔ)的福利制度，公眾福利提升的水平與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平正相關(guān)，公民可以分享改革的紅利。進(jìn)而，以平等共享和福利提升來(lái)促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，這也是國(guó)家社會(huì)保障制度的根本目標(biāo)。我們從中也可以發(fā)現(xiàn)，福利制度本身和公平等密切相關(guān)。

（三）滿足特定社會(huì)群體的需求

社會(huì)保障政策執(zhí)行的目標(biāo)之三是滿足特定社會(huì)群體的需求。需求包括感覺(jué)到的需求、專(zhuān)家界定的需求以及因比較而來(lái)的需求。社會(huì)保障政策涉及到不同群體，老人、幼兒、殘疾人等。例如，城鄉(xiāng)貧困人口包括傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)“三無(wú)”人員、鄉(xiāng)村“五保戶”以及人均收入低于城市最低生活保障線或鄉(xiāng)村貧困線的貧困人口。這些人口由于缺乏收入來(lái)源，其生活往往處于極端貧困狀態(tài)，通常需要國(guó)家和社會(huì)提供相應(yīng)的救助才能維持最低或最起碼的生活。這種群體的需求滿足往往集中在最低生活的保障之上。

社會(huì)保障政策執(zhí)行程序的特性

社會(huì)保障政策執(zhí)行手段有很多，包括契約、協(xié)商、命令等。作為嫁接實(shí)體法的橋梁，明確、清晰的程序要求，將有助于政策執(zhí)行主體明確自己的權(quán)利與義務(wù)，更好地促進(jìn)政策執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。整體上，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的政策執(zhí)行程序更強(qiáng)調(diào)將社會(huì)保障政策執(zhí)行視為一個(gè)過(guò)程，不僅考慮政策實(shí)施階段，同樣需要對(duì)政策實(shí)施之后的效果進(jìn)行評(píng)估，并由此考慮再次的政策制定。下文將進(jìn)一步將圍繞如下幾點(diǎn)加以詳細(xì)闡述。

（一）“自上而下”抑或“自下而上”

20世紀(jì)70年代末至80年代，政策執(zhí)行便開(kāi)始具有兩種模型：“自上而下路徑模型”（top－down approach）與“自下而上路徑模型”（bottom－up approach）。在社會(huì)保障政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行的這兩種模式都同時(shí)存在。具體闡述如下：

1. 上位法規(guī)范的細(xì)化

很多地方政府都制定了社會(huì)保障的操作規(guī)程，對(duì)程序進(jìn)行更為細(xì)化的規(guī)定。通過(guò)對(duì)上位法的基本程序進(jìn)行細(xì)化，創(chuàng)設(shè)出程序上的裁量，本質(zhì)上這是一種決定過(guò)程上的程序，其宗旨在于嚴(yán)苛資格設(shè)定，確保資格認(rèn)定的準(zhǔn)確性。如我國(guó)《社會(huì)救助暫行辦法》中規(guī)定的一般程序?yàn)椤吧暾?qǐng)—調(diào)查—審批—公示—后續(xù)監(jiān)督”，而各地在具體實(shí)施過(guò)程中，會(huì)有所擴(kuò)展或加以進(jìn)一步具體化。如在調(diào)查程序之后，會(huì)通過(guò)操作規(guī)程或者其他下位法規(guī)范增加“民主評(píng)困”程序，即在調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)之上，由村委會(huì)召開(kāi)民主評(píng)議小組會(huì)議，對(duì)符合條件的申請(qǐng)人和實(shí)際收入水平進(jìn)行“民主評(píng)困”，最后以不記名投票方式評(píng)定。從法律位階來(lái)看，這些規(guī)范并非對(duì)外具有法律效力的文件，卻形成了一種“制度架構(gòu)”，甚至可以直接決定相對(duì)人是否可以享受低保金。

2. 地方以及基層行政組織的廣泛職能設(shè)定

以最低生活保障制度為例，《社會(huì)救助暫行辦法》第3條和第4條分別對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。《最低生活保障審核審批辦法（試行）》第9條、第25條及各地的最低生活保障操作規(guī)程中，基本上都規(guī)定申請(qǐng)辦理低保在內(nèi)的任何社會(huì)救助，均應(yīng)先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處報(bào)送縣級(jí)人民政府民政部門(mén)審批。如果逾越經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，甚至逾越街道辦事處等，則會(huì)構(gòu)成程序上的不當(dāng)。實(shí)踐中，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)又是一個(gè)常常會(huì)設(shè)定的主體，最底層且受“案”范圍最大的往往是各類(lèi)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，包括社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、新農(nóng)合保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等類(lèi)型。此外，居委會(huì)、村委會(huì)基于上位法的授權(quán)或委托，也可能實(shí)際上具有日常管理、服務(wù)以及協(xié)助職責(zé)。這兩種模式的交織，也使得社會(huì)保障政策執(zhí)行目標(biāo)在實(shí)踐中多少出現(xiàn)了偏離。自上而下的目標(biāo)設(shè)定多半與上文所指出的社會(huì)保障政策執(zhí)行目標(biāo)相關(guān)，而在自下而上的執(zhí)行模式中，社會(huì)保障政策執(zhí)行可能表現(xiàn)為各種具體規(guī)范的調(diào)整、實(shí)際的權(quán)限行使，夾雜著大量的裁量特性，同時(shí)也可能是為了維持社會(huì)穩(wěn)定、適應(yīng)當(dāng)?shù)卣苇h(huán)境等目標(biāo)而運(yùn)作。

（二）社會(huì)保障政策執(zhí)行程序主體的網(wǎng)絡(luò)化

在政策執(zhí)行理論的相關(guān)研究中，政策網(wǎng)絡(luò)也是為彌補(bǔ)自上而下、自下而上兩種模式缺陷的背景下所出現(xiàn)的一種新理論。這種理論在主體上強(qiáng)調(diào)多中心治理，手段上強(qiáng)調(diào)采用靈活、競(jìng)爭(zhēng)的方式，并強(qiáng)調(diào)外部執(zhí)行環(huán)境的輸入。社會(huì)保障執(zhí)行程序的主體恰如網(wǎng)格，從上級(jí)行政機(jī)關(guān)的整體規(guī)劃，再到下級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體實(shí)施，當(dāng)網(wǎng)格延伸到最底層時(shí)，恰好是由居委會(huì)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等基層行政組織實(shí)際上承擔(dān)著繁雜且大量的申請(qǐng)者審核、資金發(fā)放等職能。

同時(shí)，這種網(wǎng)絡(luò)化不僅表現(xiàn)在縱向，而且也表現(xiàn)在橫向上，即社會(huì)保障政策執(zhí)行不僅是一種自上或自下的模式，同時(shí)也需要考慮普通公眾、私主體的參與等，如非營(yíng)利法人，包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。在法學(xué)上，這些程序都綜合了公法與私法的屬性，有些可能會(huì)要求滿足公法規(guī)范的要求。社會(huì)政策領(lǐng)域?qū)儆诘湫偷纳鐣?huì)公益領(lǐng)域，哪些主體、事項(xiàng)需要公開(kāi)，都是未來(lái)值得探究的問(wèn)題。

（三）社會(huì)保障政策執(zhí)行程序內(nèi)容及其功能的多元化

我國(guó)當(dāng)下的貧困人口數(shù)量依然規(guī)模較大，尤其是中西部地區(qū)，貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。這些貧困人口的相關(guān)保障，多與社會(huì)政策有關(guān)。這也是多元程序設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。老年人、兒童、殘疾人以及其他有特殊需求的人，群體不同，需求也不同，這就要求程序設(shè)計(jì)需要對(duì)多元主體的不同利益加以考量。對(duì)象的多元之外，程序的內(nèi)容和功能也是多元化的，至少包括如下內(nèi)容和功能：

1. 為不利變更提供程序保障：較之其他領(lǐng)域的程序而言，社會(huì)保障政策中的領(lǐng)受者，一旦被減損、剝奪領(lǐng)受資格，這種不利變更很容易引起爭(zhēng)議。例如，減少社會(huì)救助金的發(fā)放，降低社會(huì)保險(xiǎn)水平，終止或暫行發(fā)放相關(guān)社會(huì)保障金。之所以是“不利”，意味著只要存在負(fù)面的不利影響，就應(yīng)格外注重程序的保障，尤以聽(tīng)證制度為典型。聽(tīng)證可能存在于社會(huì)政策的立法、決策環(huán)節(jié)，這兩個(gè)環(huán)節(jié)的聽(tīng)證功能有所不同。前者更著重于實(shí)現(xiàn)公民參與和政策可接受性；后者則應(yīng)更關(guān)注權(quán)利的減損。此外，說(shuō)明理由制度，在停發(fā)、減發(fā)、增發(fā)中，說(shuō)明理由制度也會(huì)被給予特別強(qiáng)調(diào)。

2. 圍繞資格確定的程序要求：社會(huì)保障政策執(zhí)行中包括很多資格的確立，“條件”“認(rèn)定”“標(biāo)準(zhǔn)”等字眼常會(huì)出現(xiàn)于社會(huì)保障政策之中。符合相關(guān)條件之后，領(lǐng)受者才能夠被“給予”并繼而享有領(lǐng)受者資格。資格的確定，其本身具有實(shí)體意義。然而，如何確立資格，則應(yīng)當(dāng)是一個(gè)獨(dú)立且基礎(chǔ)性的程序問(wèn)題。這其中涉及到是否需要公開(kāi)資格確立的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及程序、是否需要專(zhuān)家或第三方參與、是否需要組織聽(tīng)證會(huì)等問(wèn)題。

3. 退出程序：社會(huì)保障所構(gòu)筑的是一道公民基本福祉的防護(hù)網(wǎng)，在獲得相關(guān)的社會(huì)保障之后，還需要考慮一些群體地域、個(gè)人條件的變化，客觀上出現(xiàn)了該公民需要退出某社會(huì)保障項(xiàng)目的情形。此時(shí)如何退出，同樣需要加以考量。

社會(huì)保障政策執(zhí)行程序的具體內(nèi)容

基于上述程序特性，社會(huì)保障政策執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部程序、非正式程序、簡(jiǎn)易程序和退出程序幾個(gè)方面加以特別考慮。當(dāng)然，這并非表明傳統(tǒng)的說(shuō)明理由、信息公開(kāi)等不需要強(qiáng)調(diào)，只是相對(duì)而言，這些程序樣態(tài)更需要加以注意。

（一）信息溝通的完善

組織主要依靠信息流動(dòng)，如同生產(chǎn)商依賴物流一樣。因此，正確的信息和防止信息阻滯對(duì)公共組織的運(yùn)作而言非常重要。不幸的是組織，尤其是公共組織一直面臨著不正確的信息或堵塞的信息。良好的信息溝通是程序得以順暢進(jìn)行的必要前提條件之一。

社會(huì)保障政策中的受益群體，多為社會(huì)的弱勢(shì)群體。此外，所涉及的很多領(lǐng)域也較為專(zhuān)業(yè)化，如養(yǎng)老金的計(jì)算、工傷傷殘等級(jí)的認(rèn)定等，都倚賴于專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及信息，普通公眾可能缺乏足夠的知識(shí)背景來(lái)對(duì)這些信息加以鑒別、了解和把握。這也意味著對(duì)于社會(huì)保障政策的執(zhí)行主體而言，說(shuō)明理由、信息公開(kāi)等義務(wù)應(yīng)當(dāng)給予更多強(qiáng)調(diào)。在政策制定環(huán)節(jié)的充分信息溝通和公開(kāi)是當(dāng)下需要完善的問(wèn)題之一。這將有助于提高社會(huì)保障政策本身的可接受性，并促進(jìn)社會(huì)保障政策執(zhí)行目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。除此之外，如上文所述，由于社會(huì)保障政策涉及諸多層面上的組織，從中央到地方，一直到社會(huì)保障政策執(zhí)行中的諸多經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，這便需要加強(qiáng)這些機(jī)構(gòu)之間的信息流通。

（二）內(nèi)部程序的考量

社會(huì)保障政策執(zhí)行中，不僅需要直接針對(duì)公民的外部程序，如說(shuō)明理由制度、聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)制度等，更需要格外考慮內(nèi)部程序。內(nèi)部程序包括各部門(mén)之間橫向的配合，也包括上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的審批和監(jiān)督。內(nèi)部程序的順暢與否同樣可能會(huì)影響到最終公民是否能夠獲得社會(huì)保障。我們可以把包含當(dāng)事人參與的程序稱(chēng)為“外部行政程序”，而把沒(méi)有當(dāng)事人參與的程序稱(chēng)為“內(nèi)部行政程序”。打個(gè)比方，行政機(jī)關(guān)是一臺(tái)機(jī)器，當(dāng)事人參與是向機(jī)器輸入信息，行政決定是機(jī)器輸出的結(jié)果，那么，機(jī)器內(nèi)部的運(yùn)轉(zhuǎn)就是我們所說(shuō)的內(nèi)部行政程序。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部如何“完成工作”，本身既是官僚行政體系的一部分，也是社會(huì)保障政策執(zhí)行目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的具體要求。

（三）非正式程序的倚賴

一般而言，正式程序看起來(lái)總是能更好地保障個(gè)人的權(quán)利。以《社會(huì)救助暫行辦法》為例，“申請(qǐng)—審核—審批”是常有的程序，正式程序的設(shè)定有助于確定領(lǐng)受者資格。然而，基于裁量和規(guī)則的嵌合，非正式程序也時(shí)常會(huì)與正式程序交織在一起。即使從比較法的視角來(lái)看，社會(huì)政策領(lǐng)域也無(wú)法單純地依靠正式程序，原因是正式程序會(huì)需要更多的成本，冗時(shí)且需要大量人力，因此從域外法的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，也開(kāi)始重視和強(qiáng)調(diào)非正式程序。

（四）程序的簡(jiǎn)化

“遲到的正義不是正義。”對(duì)于急需國(guó)家出手幫助的相對(duì)人來(lái)說(shuō)，最終得到的給付微不足道，但對(duì)于給付受領(lǐng)人擺脫生活困境卻意義重大。行政機(jī)關(guān)如何公布信息，如何簡(jiǎn)化程序，讓符合資格的公民不至于面對(duì)繁瑣的程序設(shè)計(jì)望而生畏，這是程序設(shè)計(jì)所需考量的問(wèn)題之一。實(shí)際中，醫(yī)療保險(xiǎn)中的參保人員急診、搶救情形；低保人群中的特困人口救助等都應(yīng)當(dāng)考量其特殊情形，設(shè)計(jì)必要的簡(jiǎn)易程序。例如，對(duì)于事實(shí)清楚，認(rèn)定較為簡(jiǎn)單的保險(xiǎn)類(lèi)社會(huì)保障項(xiàng)目，如工傷、生育、養(yǎng)老等，可適用簡(jiǎn)易程序；對(duì)于緊急特定事項(xiàng)下的救助類(lèi)項(xiàng)目，如大病救助、緊急救助等，可適用簡(jiǎn)易程序。此外，即使對(duì)于普通的社會(huì)保障項(xiàng)目申請(qǐng)者來(lái)說(shuō)，在社保金的申請(qǐng)、跨省社保轉(zhuǎn)移、社保卡補(bǔ)辦等內(nèi)容上，也可進(jìn)一步考慮程序的簡(jiǎn)化。

（五）退出程序的完善

退出程序包括兩種情形。一方面，這種退出可能是種主動(dòng)退出。例如，不再符合社會(huì)保險(xiǎn)待遇的人，主動(dòng)退出相關(guān)福利領(lǐng)受項(xiàng)目。另一方面，是經(jīng)過(guò)后續(xù)的監(jiān)督審查程序，不再符合相關(guān)資格的人群退出該制度。實(shí)踐中以后者為主。立法中盡管規(guī)定了公民的主動(dòng)退出義務(wù)，但是多數(shù)領(lǐng)受者不大樂(lè)意主動(dòng)退出相應(yīng)的保障體系。這便更加要求行政機(jī)關(guān)的后期監(jiān)督審查，如保障房、低保金等的后期監(jiān)督，及時(shí)地清退不符合相應(yīng)條件的人群。但是，這種退出程序在啟動(dòng)時(shí)，也應(yīng)明確清退的理由、政策依據(jù)等。這種動(dòng)態(tài)監(jiān)管會(huì)涉及到諸多部門(mén)，也需要這些部門(mén)之間的協(xié)作和統(tǒng)一信息系統(tǒng)的建立。

結(jié)語(yǔ)

整體上，社會(huì)保障政策執(zhí)行程序依然處在需進(jìn)一步研究的階段。本文的論述也只是較為粗略地提供了一個(gè)可供分析的框架。考慮到社會(huì)保障政策執(zhí)行程序的內(nèi)容和功能千差萬(wàn)別，在不同的領(lǐng)域中會(huì)有不同的具體問(wèn)題，因此，這些恐怕仍舊需要更為細(xì)致的探究。具體來(lái)看需要從兩個(gè)方面加以考量：一方面，我國(guó)社會(huì)保障政策要實(shí)現(xiàn)基于社會(huì)主義國(guó)家的“廣覆蓋”之社會(huì)保障制度目標(biāo)；另一方面，也要避免西方福利國(guó)家所出現(xiàn)的“福利病”。我們需要認(rèn)識(shí)到，社會(huì)保障政策執(zhí)行程序的定位，不僅僅是一種實(shí)體利益的保障，更是一種富有尊嚴(yán)的福祉追求。這樣的定位或可為統(tǒng)合上述矛盾提供一種可能的進(jìn)路，即通過(guò)程序來(lái)實(shí)現(xiàn)公民富有尊嚴(yán)的生活，這也應(yīng)當(dāng)是未來(lái)我國(guó)社會(huì)保障政策執(zhí)行程序之目標(biāo)。