中國信訪制度的歷史變遷

信訪制度的歷史分期問題

討論信訪制度的歷史變遷，一個繞不開的問題是歷史分期，而做歷史分期，首先得確定信訪制度的歷史起點。在這個問題上，本文擬作簡化處理，把信訪制度的起點確定為1951年6月7日政務院發布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》：一是因為本文只關心當代中國的信訪制度，古代有關制度即使與之有這樣那樣的聯系，也不是本文的焦點所在；二是因為從信訪制度的創制、發展和實際運作來看，真正起決定作用的不是中國古代的“信訪”傳統，而是中國共產黨在革命和建政過程中逐漸發展起來的一套政治理論。

如果將信訪制度的起點確定在《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》的發布，那么信訪制度迄今已有60余年的歷史。本文根據國家的信訪制度建設在不同歷史時期的特征和取向，將信訪制度的歷史變遷劃分為三個階段，即創立和探索階段（1951—1978年）、恢復和規范階段（1978—2004年）、統合和重塑階段（2004年至今）。

信訪制度的創立與探索（1951—1978年）

中國信訪制度的創立和探索階段，起于1951年6月7日政務院發布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，迄于1978年9月18日第二次全國信訪工作會議召開。在這個階段，國家的信訪制度建構有三個重要特征：第一，由于國家的重視，信訪制度建設被正式納入國家政治日程，并在路線、方針、政策，以及具體制度方面做了初步探索，但由于政治形勢長期動蕩，信訪工作在此期間亦多有曲折和反復，在制度、組織和資源投入等方面起起伏伏，很不穩定；第二，信訪制度的建構與政治運動密切聯系在一起，信訪工作總是充當政治運動的工具，信訪制度建構的基本取向和基本措施亦因此而深受政治運動影響，直到“文革”爆發后，信訪工作基本陷于停頓，信訪制度的功能發生嚴重異化；第三，信訪制度建構多限于目標和理念的設定、論述和宣傳，在制度、組織和資源投入等方面力度較小，隨意性大。

信訪制度在創立和探索階段有三個標志性事件：一是1951年6月7日政務院發布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》；二是1957年11月9日國務院發布《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》；三是1963年9月20日中共中央、國務院聯合下發《關于加強人民來信來訪工作的通知》。為簡便起見，這里根據發布年份，將上述文件分別稱為“五一決定”“五七指示”和“六三通知”。

1951年6月7日，政務院發布“五一決定”。“五一決定”是國家第一次把建立信訪制度正式提上國家政權建設日程，是新中國信訪制度的歷史起點。盡管內容簡略，但對于改變此前對民眾來信來訪因人、因事、因地而異的隨意散漫的處置方式，對于推動信訪機構設置的正式化和普及化，以及信訪工作的制度化，都具有開創性意義。在“五一決定”的推動下，各地開始把信訪制度作為一項國家政權設置來建設，紛紛發布命令、決定或指示，要求設立機構，配備干部，訂立制度。

到1957年，政治形勢發生新的重大的變化。1956年2月，赫魯曉夫在蘇共二十大上做“秘密報告”，指責斯大林長期采用專制手段對付廣大干部和群眾。波蘭、匈牙利兩國發生了針對共產黨和社會主義制度的嚴重動亂。在中國，從1956年下半年起，全國也發生多起罷工、請愿和鬧社事件。造成這種狀況的重要原因，是作為社會主義領袖的斯大林“長期否認社會主義社會存在矛盾”。

在這種情況下，如何理解斯大林的錯誤和波蘭匈牙利事件，事關如何看待社會主義制度的現實和前途。對此，毛澤東的回答是：斯大林的根本錯誤在于，他否認社會主義社會仍然存在矛盾，進而混淆兩種不同性質的矛盾，用對付敵人的辦法來對付人民。這就是著名的“兩類矛盾學說”。于是，他決定發起一場整風運動，推動廣大干部轉變思維和作風，學會正確對待和處理人民內部矛盾。

正是在這種背景下，1957年5月，中共中央辦公廳和國務院秘書廳聯合召開處理人民來信來訪工作會議，史稱“第一次全國信訪工作會議”。會議的基本精神是把信訪工作同處理人民內部矛盾聯系起來，認為信訪工作除了“可以向人民群眾解釋、宣傳黨和政府的政策”之外，還“可以使黨和政府及時了解和調節人民內部矛盾”。會后，國務院于1957年11月9日發布了“五七指示”。

第一次全國信訪工作會議是對“五一決定”發布以后全國信訪工作實踐的一次全面檢閱。“五七指示”下發后，各地遵照指示，紛紛召開信訪工作會議，訂立更加詳細的制度、設立更加專職的機構、確定分管領導、清理信訪積案，等等。與以前一樣，該階段的信訪工作仍然與政治運動緊密地聯系在一起。在這樣一種政治氛圍中，許多經驗匯報、會議、講話和文件都明確把“政治掛帥”作為做好信訪工作的首要原則。

1957年的全國來信來訪工作會議是在毛澤東要求全黨正確處理人民內部矛盾并推動整風運動的背景下召開的，但整風運動很快就轉為反右運動。緊接著，1958年又發起“大躍進”運動。1959年“廬山會議”后又在全國開展“反右傾”運動。如此密集而又極“左”的運動，讓全國干群關系、黨群關系急劇緊張。在這種形勢下，1961年1月11日至2月7日召開的“七千人大會”開始糾左。信訪工作又成為糾左的突破口之一。經過兩年多的醞釀，最終形成《關于加強人民來信來訪工作的通知》，于1963年9月20日以中共中央和國務院的名義下發。

“六三通知”主要是重申并要求落實“五七指示”的有關規定。但當時已經在全國城鄉開展“社會主義教育”即“四清”運動，再加上不久“文革”即爆發，“六三通知”對信訪工作的種種規定和要求很快被懸置起來。不過，“六三通知”的出臺經過兩年多的醞釀，其間中共中央、國務院緊鑼密鼓地舉行了多種形式的準備活動，總結了若干經驗，規定了不少制度，后來信訪制度的恢復、重建從中借鑒良多。

1966年，“文革”爆發，信訪工作在最初陷入混亂和停頓之后，又逐漸在一定程度上恢復工作，但從“文革”結束后出現的信訪洪峰和所揭露的大量事實來看，信訪工作在“文革”期間的確十分混亂。

至此，信訪制度的創立和探索階段就宣告結束了。總的來看，對于中國信訪制度的形成，該階段最大的貢獻是將信訪制度建設提上并固定在國家政治日程上。一方面，它通過反復不斷的政治宣傳，敏化了人們對信訪制度的意識，定向了人們對信訪制度的注意力，為信訪制度的延續重建奠定了堅實的心理基礎；另一方面，國家在理念、制度、組織方面做了大量建設，又為信訪制度的延續打下了設施基礎——當時確立的許多政治原則和政策，以及一些具體的組織和制度安排，一直延續至今，影響十分深遠。不過，由于當時政治運動接連不斷，許多理念、制度、組織和物質層面的安排并未落到實處，或者隨政治氣候的變化而大起大落。

信訪制度的恢復與規范（1978—2004年）

“文革”結束后，特別是1978年黨的十一屆三中全會以后，隨著政治逐步安定，經濟和社會逐漸繁榮，信訪制度也迎來了恢復和規范的階段。該階段起于1978年第二次全國信訪工作會議，止于2004年中央建立“處理信訪突出問題及群眾性事件聯席會議”制度。這一階段的基本特征是，在“文革”中受到嚴重破壞的信訪工作秩序逐漸恢復，信訪工作的理念、政策、制度、組織和業務流程逐漸完善，并以條例的形式肯定下來，信訪工作逐漸走上規范化、法制化的道路。大體以1992年為界，該階段又分為前后兩個時期：前期信訪工作的主要內容是解決改革開放以前的各種遺留問題，后期信訪工作的主要內容則是應對伴隨市場化浪潮而來的各種新型社會矛盾。

“文革”結束后，大批群眾開始涌向各級黨政機關要求解決問題。從1977年下半年開始，全國信訪量大幅度上升，來訪量的上升尤其明顯。1978年9月18日至10月5日，第二次全國信訪工作會議（即“二次全會”）在北京召開。“二次全會”被公認是信訪工作撥亂反正、信訪制度恢復重建的歷史起點。不過，這次會議對于今后信訪工作的指導方針和主要任務，不但沒有明確和突破，反而在某種程度上延續“左”的思路。

真正打開局面的是當年底召開的十一屆三中全會。十一屆三中全會否定了長期以來的極“左”路線，信訪工作也從此走上快車道。隨后，中共中央、國務院等部門先后分別或聯合發布了《中央各機關接待和處理人民來訪分工的暫行規定》等一系列文件。通過上述文件，信訪秩序很快恢復起來。

從1979年到1981年，從中央到地方的來信來訪量顯著下降，黨和國家面臨的被動局面得到扭轉。為了鞏固既有成果，同時指引下一步信訪工作，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于1982年2月22至27日在北京召開了第三次全國信訪工作會議。會議討論通過了兩個重要文件，并于4月8日由中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發各地執行：一是《當前信訪工作的形勢和今后的任務》，二是《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》。第一個文件的使命是為信訪工作的繼往開來確立大政方針，第二個文件便是這里所稱的“八二條例”，則具體地設定了今后信訪工作的基本框架，包括政治原則、組織機構、工作方法等。

這兩個文件中，第二個文件對中國信訪制度演變和發展的影響更為深遠。之所以特別重要，是因為：第一，信訪工作長期以來都停留在原則構想層面，這些構想雖然高大，但具體怎么落實，在制度、組織和技術層面始終缺乏明確、系統的設計，而“八二條例”正是在這方面邁出了關鍵的一步；第二，它首次明確以條例而不是以決定、指示、意見等形式規范信訪工作，開創了信訪工作法制化的新方向。

在1982年第三次全國信訪工作會議和“八二條例”發布以后，信訪工作在組織和制度上一直保持穩定，一直到1995年國務院頒布第一個《信訪條例》和全國信訪工作會議再次召開。

1992年鄧小平視察南方講話以后，市場化改革如火如荼，在經濟和社會快速發展的同時，從1992年開始，全國信訪總量連年急劇上升。根據形勢的變化，國務院于1995年頒布了《信訪條例》，即“九五條例”。這是中國信訪史上首個信訪條例。“九五條例”在結構安排、語言表述等方面明顯借鑒了立法技術，僅在形式上就比“八二條例”更具有法規的特征。但更重要的是，“八二條例”基本只是規范信訪工作機構和工作人員的行為，且多為原則性規定，而“九五條例”的重點是規范信訪事項從提出、受理到辦理的整個流程，同時涉及信訪人和信訪工作兩個方面，更全面、更明確、更詳細。

總的來看，在第二個階段，信訪制度發展的主題詞有兩個：一是恢復，二是規范。恢復是撥亂反正，即恢復在“文革”期間遭到破壞的信訪工作理念、制度和組織。這個工作發軔于1978年“二次全會”，完成于1982年召開的第三次全國信訪工作會議和同年頒布的“八二條例”。規范是指信訪工作逐漸走上規范化的發展道路。這個工作發軔于“八二條例”，初功告成于“九五條例”。第二個階段是信訪制度發展相對平穩的階段。

信訪制度的統合與重塑（2004年至今）

隨著信訪問題形勢日益嚴峻，時任中共中央總書記胡錦濤“親自提議建立中央處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議制度”。2004年，“聯席會議”召開第一次會議。同年，中央要求各地普遍建立“聯席會議”制度。以此為開端，信訪制度的發展進入第三階段，即統合和重塑階段。這個階段的基本特征，是力圖將第二階段中由于強調部門分工和規范化而客觀上變得相對分散和分割的信訪體制重新統合起來，構建所謂“統一領導、部門協調，統籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的信訪工作新格局”，俗稱“大信訪”格局。該階段目前仍然在進行中，今后的趨勢如何仍需拭目以待。從目前來看，主要經歷了“聯席會議”“○五條例”“○七意見”“一四意見”等四個標志性事件。

“聯席會議”是信訪工作實現“統一領導、部門協調”的組織平臺。緊接“聯席會議”的建立，2005年，國務院頒布了新修訂的《信訪條例》，即“○五條例”。該條例從形式到內容都比“九五條例”完備得多，作為法規的特征更加鮮明。但該條例同時了貫徹統合和重塑信訪工作的理念。這主要體現在兩點：一是確立了“屬地管理”原則；二是肯定了聯席會議制度及其職能。

2007年，中共中央、國務院發布《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》，即“○七意見”。“○五條例”是國務院制定的行政法規，主要規范的是行政行為；而“○七意見”是為了進一步加強統合力度，為黨委、政府履行“統一領導、部門協調”的職能提供政策依據。

2013年12月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，即“一三意見”。該意見對如何健全信訪工作體制和機制做了更細密的規定。該文件最重要的動向是“運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，防止以鬧求解決、以訪謀私利、無理纏訪鬧訪等現象發生”。正是這一動向導致國家信訪局的政策口徑在2013年發生了重大轉變。

總的來看，在統合和重塑階段，信訪制度變動的一個重要特征是日趨細密、復雜。所謂細密，是指無論在國家層面，還是在地方和部門層面，都出臺了大量技術性、操作性的制度規定、組織機制和工作細則，不像以前只有一些粗放的原則；所謂復雜，是指這些規定、機制和細則往往隨地方和部門的政治、經濟和社會環境而有較大差異，不像以前全國比較統一。

結語

縱觀信訪制度從1951年創立至今的三個發展階段，如果要描述其總體趨勢，最貼切而又簡潔的一對概念莫過于“外展”與“內蹙”。所謂“外展”，是指信訪制度最初不過是一個理念性的目標，抽象而空洞，但就是這樣一個目標，卻不斷牽引出相應的作為、角色和手段，從而使之從一個內省性的理念，逐漸向外展現為一套實體性的制度、組織和器物，最終演化成一個蔚為大觀的“信訪系統”。外展是一個制度在構造上日趨復雜，在體量上不斷增加的演進性、擴張性過程。所謂“內蹙”，是指信訪制度雖然構造越來越精細，體形越來越龐大，邊際效益卻沒有隨之增加，甚至在不斷下降。也就是說，在結構和總量不斷增殖的同時，所取得的效益卻是相對在收縮的，故稱“內蹙”。顯然，內蹙是一個衰退性、收斂性的過程。外展與內蹙同時并存，即一方面結構上不斷擴張，另一方面功能上卻不斷衰退，是當前信訪制度面臨的主要困境，也是信訪制度廣遭詬病的根本原因。討論信訪制度演進，并進而透視中國社會轉型中政治秩序演生的歷史邏輯，在經驗事實的層面上，核心問題無疑是剖析這一困境的成因、后果及趨勢。