英國社會保障與經濟關系的演變

文/約翰·哈德森 譯/華穎

歷史經驗

（一）從福利領頭羊到福利落后者

艾斯平-安德森在其對資本主義國家福利制度具劃時代意義的比較研究中，把英國描述為自由主義福利體制的國家。在該體制下，勞動力的去商品化程度微弱，試圖通過社會干預再分配的意圖最小化，經濟寬裕的人群有選擇由私營部門提供服務和保險的強烈動機。除英國的全民醫療保健體系之外，這是對當今英國社會保障體系特征的合理描述。總體而言，英國的福利供給比美國的更為寬泛，但仍明顯低于主要的西歐和北歐鄰國。

盡管英國的社會干預規模相對適中，但是其二戰后福利國家的全面發展往往被視為英國的歷史關鍵時刻。在第二次世界大戰暗無天日之時，英國政府提出在戰爭結束后社會權利將得到根本性的延伸，因此社會政策在為國家提供未來積極愿景方面發揮了至關重要的作用。1942年出版的著名的《貝弗里奇報告：社會保險和相關服務》勾勒了一個受歡迎的激進計劃，以解決五大主要社會弊病：“貧困（收入不足）”，“懶惰”（失業），“骯臟”（住房條件差），“無知”（教育不足或質量低）和“疾病”。在社會保障方面，貝弗里奇報告描繪了一個“抵制收入能力中斷和被破壞的社會保險計劃”，該計劃基于統一繳費原則，在相關事件發生時，獲得定額的待遇給付作為回報。正是在戰后工黨政府受貝弗里奇啟發實施大量社會改革后，很多人認為英國成為了“福利國家”。盡管貝弗里奇模式無疑存在漏洞和弱點，但1945年至1951年間實施的社會改革使英國成為彼時福利資本主義的國際典范。雖然艾斯平-安德森把英國歸為自由主義的福利體制，但他認為“英國在1950年屬于有著最高去商品化程度的國家行列：戰后引入的貝弗里奇模式的普遍主義社會公民身份使得英國享譽全球”。然而，從比較視角看，英國似乎從20世紀50年代初暫時的福利國家領頭羊角色轉換到隨后幾十年中落后的地位。這是為何又是如何發生的呢？

（二）戰后福利共識的淡化

雖然人們普遍認為“戰后福利共識”推動了英國福利國家在20世紀50年代至70年代大部分時期的穩定增長，但這種共識有深度存疑。當時大體上積極的政治氣氛促使福利國家總體規模穩步增長。在這幾十年里，社會保障和國民健康支出擴張了，但關于成本的爭議仍然是政治辯論的焦點，籌資問題經常產生的妥協結果沖淡了貝弗里奇模式。盡管貝弗里奇的愿景是建立以保險為基礎的社會保障制度，即繳費型的保險而非家計調查型的待遇給付占主導地位，但歷屆政府都難以抵抗使用成本更低的定向福利給付的誘惑。

二戰后數十年間，貝弗里奇設想的保險原則未得以完全制度化的原因有很多。首先，盡快實現社會改善的壓力使得戰后政府在國民保險基金尚未成熟之前就開始支付養老金，這意味著該制度一直運行在現收現付而不是精算的基礎之上。此外，待遇給付設定在貝弗里奇所建議的充足水平以下，導致通過額外的經家計調查的收入以補充最貧窮人群收入的壓力增大。更為關鍵的是，一旦確定了相對較低的福利水平，再將其提高到適當水平的政治和財政成本是具有挑戰性的，尤其是因為花費更少的定向補充福利總是可作為替代性的備選項。這導致英國的社會保險原則比其他歐洲國家弱。

20世紀60年代貧困的“再發現”以及競選中出現的新“貧困游說團體”為采取新的干預措施制造了壓力，挑戰了福利國家已經消除貧困和需求的這一臆想。圍繞這些問題的政治因素逐漸削弱了保險原則，最終由20世紀70年代發生的數次短期經濟危機終結了福利國家共識。

（三）撒切爾的政府職能縮減

撒切爾社會和經濟改革議程的核心是承諾“縮減政府職能”。她發起了一場激進的、由自由市場驅動的“新自由主義”改革，包括高調的私有化舉措，一些公共服務的市場化，以及推動降低稅率和公共支出的整體水平。

然而，無論導致英國20世紀70年代經濟困境的原因是什么，其相對適中的社會保障或健康支出都不太可能是關鍵致因。1980年英國的社會支出占GDP之比幾乎低于（西）德國8個百分點。盡管如此，社會保障改革卻成了由撒切爾改革驅動的計劃的主要部分，特別是針對失業工人的福利成為了改革的靶子。個體失業者的津貼替代率從1979年的50%下降到1983年的25%。這些削減卻是在經濟問題不斷升級、失業率迅速上升到戰后史無前例水平的情況下發生的。

與此同時，撒切爾引入了大幅減稅政策，所得稅的基本和較高稅率以及公司稅的標準稅率顯著下降。撒切爾執政的11年間，以及隨后她的保守黨同僚梅杰擔任首相的幾年中，英國的失業率居高不下。盡管通貨膨脹確實急劇下降，但在1990年前后飆升，隨后幾年再次下降。撒切爾和梅杰政府均將穩定價格優先于保護就業。正如學者們所描述的，英國從“福利國家”轉變為不再重視社會權利的“競爭國家”，提高全球市場經濟競爭力成為政府的首要任務，這使得經濟目標居于優先地位。該進程是否提升了英國的經濟競爭力是有爭議的。若做一全面評估，不同部門和地區間有得有失。20世紀80年代初由于嵌入新的經濟策略，英國經濟衰退更為嚴重。隨后，英國經濟增長相對強勁。然而這個時期是短暫的，20世紀90年代初增速放緩至接近于零，1991年出現經濟萎縮。高企的失業率、踉蹌的經濟增長及下降的收入和公司稅率對其他領域都有重大影響。雖然削減了社會保障待遇的慷慨程度，但支出總體水平繼續上升，這主要是因為失業率居高不下。這些變化反過來又大大削弱了20世紀80年代后期稅收和福利制度的再分配效應，導致1984年至1990年間以國際標準來看異常高的速度增長，并且大體上延續至今。

（四）布萊爾與社會投資福利國家的興起？

1997年托尼·布萊爾當選英國首相，推行“第三條道路”。就協調社會和經濟政策目標而言，這種新策略的關鍵不是重返凱恩斯主義的需求管理方法，而是轉向供給側的策略，其重點在于提高人力資本，而非控制貨幣供應和通貨膨脹。“第三條道路”的設計師之一安東尼·吉登斯闡述了這樣的愿景：“宏觀經濟政策的目標是保持低通貨膨脹率，限制政府借貸，采取積極的供給側措施來促進增長和高就業。”同樣，在社會政策方面，他主張“盡可能投資于人力資本……是福利改革的主旨，也是政府應對知識經濟而必須采取的行動”。

這一社會投資議程對社會保障政策有重大影響。積極勞動力市場政策的發展得到高度重視。個體求職者有義務積極尋找工作，社會保障待遇給付的條件性穩步增強，處罰也變得愈發普遍。英國首次引入了全國最低工資，在職收入補足的使用顯著增加（主要通過稅收抵免的形式）以提高低收入人群的收入。特別是聚焦于有子女家庭的稅收抵免，這主要是因為布萊爾政府做出了減少并最終消除兒童相對貧困的激進承諾。布萊爾/布朗議程有真正的投資維度；那些年間社會支出上升的速度比經合組織更快，特別是NHS支出明顯增加。布萊爾時期的經濟表現強勁，英國的增長超越了許多鄰國。失業率下降至自20世紀70年代以來未曾見的5%的低值；同時通脹率自20世紀60年代以來首次較長時期保持在3%左右。不平等沒有實質性減少，但是不平等的擴大至少止住了，以兒童為重點的干預的確也顯著減少了兒童相對貧困。

當代發展

自20世紀70年代以來，屢次深度衰退已經影響了英國經濟，但在這些數字背后是經濟從工業模式轉向后工業模式的痛苦轉型。在撒切爾任下，國家從關鍵的經濟部門迅速撤退，加速了去工業化的進程。在國家層面，就業崗位逐漸從制造業轉移至金融、保險、房地產和商業服務行業。1997年布萊爾任首相時，后者在增加值份額上已多出5個百分點，在就業份額上高出2個百分點；至布萊爾2007年卸任時，兩者在增加值和就業份額上的差距分別擴大至25和11個百分點。隨著在此期間倫敦成為引領全球的金融中心，這種發展策略似乎有不少值得稱道之處。然而，英國由于其龐大的金融服務部門而在全球金融危機受到相對沉重的打擊；此外，新經濟也帶來了其他重大社會挑戰。至關重要的是，此前幾十年間社會政策和經濟政策趨勢的相互強化往往是這些挑戰的根源。

英國的社會保障體系需要特別著力解決主要與勞動力市場的兩極分化相關聯的深層次不平等現象。聯合國兒基會最近的一份聚焦于有子女家庭不平等狀況的報告提供了相關佐證。報告顯示，2013年，歐洲國家中只有保加利亞在收入轉移前比英國有更大的差距；然而，英國非常注重對有子女家庭的收入進行補充，這使得英國在收入轉移之后的差距居于最小之行列。這凸顯了盡管英國的新經濟在創造相對較高就業水平方面取得了成功，但為了支持這種低工資就業的增長，來自社會保障的大量工資補貼必不可少。住房市場提供了經濟和社會政策變化相互增強的又一佐證。撒切爾的旗艦政策之一就是所謂的“購買權”，即允許社會住房的租戶以低于市場的價格購買房屋。這一政策，加之對新建社會住房建設的資金支持有限，導致社會租賃部門規模大幅縮小。住房金融化除了推動金融服務業的發展，增加住房成本并使英國經濟容易受到房地產泡沫的影響之外，還增加了社會保障體系的負擔，尤其是對針對無法支付住房成本的私人租房者的住房救助給付的需求不斷增長。住房成本上漲加之高額的兒童照護成本，大大降低了許多有年幼子女就業家庭的實際可支配收入。英國男性和女性的勞動力市場參與率都高于歐洲和經合組織的平均水平，全職收入為平均工資150%的雙薪家庭的兒童照護凈費用高于其他經合組織國家。這反映了英國主要采取市場化的方式提供兒童照護，同時寄希望于通過現金轉移和稅收抵免來緩解市場對家庭收入造成的壓力。

盡管21世紀頭十年面臨與日俱增的壓力，英國2010年以來的做法并沒有填補1997年以后出現的社會投資模式的空白。縮減國家職能作為二戰以來最大單筆削減支出的激進緊縮計劃的一部分，再次被提上議程。此外，還削減了許多服務，特別是地方一級的福利待遇大幅度削減，包括設定家庭可以獲得的資金支持總額的封頂線。處罰體系似乎變得嚴厲許多，待遇給付的約束條件增強。隨著最近的、也許是自貝弗里奇以來最重要的社會保障改革，即統一福利（Universal Credit）的全面實施，條件性（conditionality）制度將進入全新領域。統一福利以全新的一套遞送機制為前提，并將成為工作年齡人群非保險型福利給付的核心內容。它取代六項現有的基于家計調查的福利和稅收抵免，將以上全部歸并為單項基于家計調查的收入補充體系。該體系針對所有失業或低收入的處于工作年齡的成年人。至關重要的是，統一福利將作為一種動態調整的收入補充來運作，旨在根據申領者工作收入的變化來逐漸調整收入支持的額度，以確保“工作是有收益的”。由于這一制度涵蓋了就業和失業兩種情況，許多申領者在兩種狀態間切換時無需提出新的待遇要求。但這也意味著條件制度將首次延伸到就業的情況中，并且可能出現一些就業者和自雇傭者因面臨受到處罰的威脅而不得不尋找新工作或額外工作的情況。

未來解決方案

英國目前正處于經濟和政治不確定性的重要歷史性時期。歷經英國分裂的公投、退出歐盟的公投，政治體制日益破裂和棘手，加之全球金融危機和深度緊縮方案的影響，人們對當前和未來的不確定性非常擔憂。

關于社會保障原則和經濟影響方面的重大政治辯論集中在對勞動年齡人群的支持上。盡管有圍繞國家投入資金不足、國家養老金的覆蓋范圍和充足性、國民健康服務的市場化以及私人養老金計劃缺陷的爭論，但醫療保健和養老金一直得到強有力的公眾支持。即使在經濟困境期福利國家被指指點點時，醫療保健和養老金也很少成為被攻擊的靶子。事實上，自2010年以來，國家養老金和國民保健服務已經明確地從緊縮方案中豁免，然而這是公共支出的兩個最大項目。這凸顯了推動當前社會保障政策走向的是政治而非經濟上的必要性，這種情況在英國由來已久。當然，社會支持的總成本和這些支出給經濟帶來的機會成本在不同時期反復地引起擔憂。關于“福利”的爭論主要是由道德上的考量所驅動。通常分為以下兩個陣營：（1）主張強大的社會權利造成向“不值得幫助的窮人”提供財務支持從而削弱工作激勵的風險；（2）強調貧困和弱勢的結構性原因，強調社會正義優先于工作激勵。這種分歧至少可以追溯到1905年皇家濟貧法和困難救濟委員會時。從歷史比較視角看，英國的社會保障改革方案引入了越來越多的懲罰性干預措施，即常常提供吝惜的支持以促進人們盡快去工作。這樣的策略以“劣等待遇”的理念（即領取福利者的境遇必須劣于獲得最低工作報酬的工人）嵌入了1834年的濟貧法中。正是濟貧法極端的懲罰性質造成了貝弗里奇所強調的對家計調查方式的敵意。

英國面向工作年齡人群的社會保障體系已經演化為由繳費型、家計調查型、普遍福利和私人補充性保障組成的大雜燴。改革的選項包括試圖追求其中一條“純粹的”路線，但更有望成功的方式是強化以上每種類型保障，同時繼續融合四者。同時，任何社會保障改革都需要一套更廣泛的支持手段的配合，國家要在社會保障現金福利制度永遠無法解決的一些根本性問題上發揮更加積極的作用。

首先是低工資問題。英國的社會保障制度助長了低工資和靈活的就業市場，在職貧困成為日益嚴重的社會問題。解決這個問題需要提高最低工資。其次，需要反思獲得待遇的條件制度之運作情況。愈發嚴苛的做法一方面在許多公民有迫切需要的時候被剝奪了基本社會權利，另一方面又助長了低薪和極度沒有保障的零工時合同。三是需要采取緊急措施解決住房的高成本問題。這終究需要推動建造更多的住房，特別是更多的社會住房。加強對私人部門租金水平的監管也是一個選擇。四是兒童照護問題。直接由國家提供全民兒童照護將是最簡便和最有效的方式，但鑒于現有服務提供者的抵制因而將會面臨政治挑戰。另一種選擇是國家對兒童照護提供更多補貼，并將服務供給交由市場。無論哪種方式，都需要對異常高的兒童照護成本采取行動。第五，國家需要進行持續干預，以刺激某些地區的就業增長并創造就業機會。20世紀80年代的去工業化仍然影響著許多前工業中心地區的經濟，這些地區通常也是最強烈支持英國脫歐的。僅憑社會保障一己之力，無論其具有多么積極的勞動力市場政策元素，都不能使面臨工業衰退的地區獲得重生。最后，若能對個人的投入和回報更加坦誠，那么社會保障的未來可能更具可持續性。按照貝弗里奇的設想重啟國家保險，可以幫助全民意識到他們從（應該）被要求向其投入的制度中受益幾何。