美國智庫籌資市場及其制度分析

文/張旭

智庫的活躍水平折射出一個現代化國家的政治文明程度。通過政策研究參與思想市場的自由競爭，是改善國家治理、促進公民社會成熟進步的有效途徑。智庫以思想產品彌合政策與知識的鴻溝，具有社會公共屬性。獨立思想是智庫的立命之本，由此，智庫不能夠成為任何機構或個人的附庸。資金是智庫的“血液”。智庫的屬性及使命決定了其自創建伊始就要面對籌集資金的難題。研究美國智庫繁榮的籌資市場及其潛在風險將為中國特色新型智庫的建設和運營提供寶貴經驗。

智庫“影響力”背后的資本推手：蓬勃發展的智庫融資市場

從智庫層面來看，資金雄厚是智庫發揮影響力的有利條件。享有充足資金的智庫，才能招募到優秀人才，組織全面深入的研究，開展長期而有特色的媒體公關計劃，從而吸引政策制定者的注意力。一批擁有豐富資源的政策研究巨頭代表了美國頂尖智庫發展程度，卻并不能反映美國智庫的全貌。年度預算上億美元的蘭德公司、布魯金斯學會畢竟鳳毛麟角。即使像傳統基金會、城市研究所這樣即將跨入億元俱樂部的巨無霸智庫也屈指可數。

事實上，數以千計的美國智庫中在規模和預算上都遠遠遜色于頂尖智庫，他們憑借專注于某一領域的研究或獨特的推廣而在競爭激烈的市場上贏得一席之地。經濟政策研究中心（CEPR，1999）2012年度預算只有190萬美元，單位美元投入帶來的網頁點擊率和網站流量卻多次名列前茅。因此，資金規模與影響力可能并不完全成正比。

另外，從所屬地區來看，智庫的資金規模也反映了所在地區經濟發展水平和民主政治的參與程度。美國智庫的高投入，一方面得益于資金籌措機制的多元化，另一方面也是智力產品需求旺盛、思想市場相對成熟的客觀結果。智庫的服務對象涵蓋了政府、社會和國家，涉及內政外交等各個領域。它為政府提供政策方案，開展民意調查；為社會公眾解讀政策，傳播理念；為國家儲備和輸送人才，強化國家在世界舞臺的軟實力。因此，智庫的重要性得到政府、企業、基金會、個人的廣泛認同，資金的多元供給也就水到渠成。

美國智庫籌資渠道分析

在美國，籌集經費是智庫一項重要的日常工作。大多數智庫設有理事會，最重要的一項工作就是籌款。作為最高決策和監督機構，理事會匯聚了政界、商界、學界的社會名流，不少理事會成員就是主要捐款人。很多智庫都有職業的籌資團隊，不惜投入重金籌集經費。

募集資金不僅是與智庫籌資能力相關的經費擴充，而且可以被看做捐贈者對智庫理念認同程度的一面鏡子。通常，資金基礎越分散、融資來源越廣泛，智庫越容易獲得持續穩定的資金支持，也就相應降低了被少數募捐者操縱的風險。多數智庫形成了國家撥款及政府合同、社會捐贈、市場化運作、國外捐助等多元化籌資渠道。

（一）國家撥款或政府合同

由國會撥款創立運作的智庫帶有濃重的官方色彩，比較著名的有美國和平研究所（USIP，1984）、美國國會研究服務處（CRS，1914）、東西方中心（1960）、威爾遜國際學者中心（1968）。美國歷屆政府是智庫的重要客戶，最為著名的政府資助型智庫就是蘭德公司，其主要資金來源為聯邦政府部門和軍方。政府合同雖然穩定，但意味著政府的需求決定了智庫的研究內容和優先級。

卡托研究所、傳統基金會、對外關系委員會和國家利益中心明確聲明不接受任何政府資助，這也許是美國智庫希望在國際輿論場謀求話語權使然，因為獨立性是智庫存在的根本價值，彰顯財務獨立的行動更有助于樹立思想獨立的形象。

（二）社會捐助

1.基金會創辦或資助

起始于基金會或財團的智庫在美國并不鮮見，各大基金會在智庫創立和發展中的貢獻可圈可點。知名商界巨子將巨額財富投入公益事業，歷史悠久的賽奇基金會、卡內基國際和平基金會、布魯金斯學會、胡佛研究所應運而生，且因創辦人而得名。此外，基金會還派出成員擔任智庫要職，以恪守組織創立時的使命和宗旨，保證智庫發展方向和運營效率。

經濟政策研究所（EPI），企業研究所（AEI）等智庫將基金會資助作為主要收入來源。對于不接受政府資金的卡托研究所，基金會捐贈更是其成長的生命線。

2.企業資助

不言而喻，作為營利組織，企業捐贈智庫的動機源于商業利益。人才濟濟的智庫天然具備知識和信息的優勢，可能為企業提供重要的信息；智庫更是企業接觸離任政府官員和潛在政府官員的最佳場合，通過參加智庫培訓或會議等非正式渠道，商業領袖可能獲得與政府官員互動的機會。

為非官方或半官方智庫提供資助的企業通常是能源、汽車領域的巨頭。埃克森美孚石油公司與赫斯公司資助戰略與國際研究中心（CSIS）即為典型。當然，過多依賴慈善基金會和企業潛藏著運營風險：慈善基金會和大公司會希望受捐贈方按照他們的利益行動，甚至迎合他們的政治議程。1986年，企業研究所（AEI）遭遇財務危機。奧林基金會、讀者文摘基金會等捐贈方認為AEI沒有兌現承諾，繼續支持保守議程而撤資，捐贈方毫不客氣的回擊使AEI一度瀕臨破產。

3.個人捐贈

以個人捐贈支撐運營收入的智庫擁有強大的籌資能力，傳統基金會、卡托研究所和企業研究所最為典型。傳統基金會憑借50萬會員作為資金來源的基礎，驕傲地宣稱是全美得到捐贈基礎最為廣泛的公共政策研究機構。捐贈人不僅可以分享最新有價值的研究成果，而且獲得了免稅資格，還被視為分享共同價值的盟友。

也有的智庫依靠為數不多的重量級捐贈者慷慨解囊。個人捐贈者包括公司董事、國際委員、顧問委員會成員等。CSIS的47位董事中，有2位的個人捐贈超過500萬美元。

（三）市場化運作收益

多數美國智庫在保持自身非營利性質的基礎上，立足于美國成熟的市場經濟，采用政策企業的運營模式，建立起順應外部環境的管理體系和運作模式。運營收入中有一部分來自于市場化運作，比如：會員費、出版物、研修培訓費、會場租賃、投資收益等。

智庫只有提供高質量的思想產品和活動產品，擁有廣泛深刻的影響力，才可能擴大會員費、出版物、會議培訓費占總收入的比重。享有投資收益的智庫還要有專門的市場化運作團隊（目前很少），或者需要擁有自己的物業和投資資金。

（四）國外捐助

全球化布局是智庫發展的未來趨勢。卡內基國際和平基金會、蘭德公司、東西方研究所、國際危機集團等智庫積極發展海外分支機構，卡特中心的項目遍布全球。智庫開展合作研究，得到國外資助。同時，揭露智庫與金主曖昧關系導致研究結果不客觀的報道也屢見于報端。 “金錢正在將原本嚴謹保守的智庫變成外國政府游說華盛頓的有力武器”，這種趨勢已對美國社會高度尊崇的知識自由構成威脅。

美國智庫融資市場繁榮活躍的機制分析

（一）源遠流長的慈善文化激勵

美國文化最主要源頭是基督教，在基督教“樂善好施”的思想土壤中，成長出世界上最發達、規模最龐大的基金會。作為一種可持續的資金來源，基金會等社會捐贈是很多美國智庫正常運營的基礎。捐助智庫的組織中，福特、卡內基、洛克菲勒三家基金會獨領風騷。使命意識是富豪們從事慈善捐贈的初衷之一。不過，慈善絕對不只是富人的專利。數據表明，全美70%以上的家庭定期捐助公益機構，平均每個家庭捐贈900美元，占家庭總收入的2.2%。

（二）設計精密的稅收減免激勵

從智庫本身來說，多數美國智庫可以申請免稅資格，享受所有非營利組織中最優厚的免稅待遇。政府的財政政策和稅收減免政策，為智庫在內的非營利組織提供了強大可靠的資金支持。一方面，智庫獲得免交所得稅和財產稅的資格，另一方面，必須在黨派政治中保持中立，不能公開干預選舉活動，游說政府的預算支出更不能超出法定比例。

從捐贈方來說，美國稅收激勵制度可以概括為“一疏二堵”。“一疏”是指法律鼓勵企業和個人捐贈行為。企業和個人對非營利智庫的捐贈，也可以從其應納稅所得額中予以扣除，極大地調動了捐贈者的積極性，成為基金會和慈善事業發展的催化劑。“二堵”是指贈與稅、遺產稅的高稅率和累進制，限制富裕階層的財富轉移。“一疏二堵”的制度安排調節社會貧富差異，富人持有巨額財富反而難以實現財富所有者的利益最大化。

（三）成熟有序的篩選回饋激勵

美國智庫將聲譽和研究質量視為最高準則和最重要的資產。對于來源廣泛的資金并非來者不拒，而是有的放矢制定了一系列規則，有選擇地鼓勵捐贈，以維護獨立運行的初衷。在與投資方建立合作關系時，智庫常會在條款中聲明捐贈者的權利與義務：不予接受限制研究自主性的投資，更不會從事已有確定結論的研究。

智庫還通過回饋制度感謝捐贈者慷慨解囊，同時吸引潛在捐贈者廣泛關注。不少智庫各顯神通列舉出與捐贈行為相關各種收益。企業研究所推出“捐贈領袖計劃”“公司計劃”，分別針對捐贈的個人或公司。胡佛研究所則定期與捐贈者會晤（Hoover Institution Donor Retreats），受邀的捐贈者將有機會分享政策專家和知名學者的最新研究進展。

（四）開放多元的咨詢需求支撐

從宏觀的政治環境來看，美國獨特的政治文化、政治權力的碎片化與相互制衡、虛弱松散的政黨制度、多元靈活的政府溝通機制都為智庫生存提供了廣闊空間。從具體的制度安排來看，“謀斷分離”是現代公共政策科學化的重要標志。在“咨詢先行”的倡導下，美國國會1972年通過的《聯邦咨詢委員會法》，對專家地位、知識占有和活動范圍做出清晰界定，確保咨詢專家的客觀中立性和平衡可靠性。研究咨詢與決策行動的專業分工，得到政策制定者與實業界人士的積極響應。每年高達數百億美元的大額訂單，通過招標、購買或補助等方式，支撐智庫的繁榮發展。

被資本俘獲的代價：智庫“獨立性”拷問

（一）智庫與金主的利益交換亂象

智庫通過自主的知識產品對公共政策施加影響，在現代決策體系中發揮的作用越來越受矚目。獨立性是智庫產生影響力的基礎，只有超然于金錢、權力等利益之上，智庫的觀點和成果才可能得到廣泛認可。但是，為了得到更多資助，智庫有時卻在扮演說客的角色。這種對資本力量的順從與迎合，無疑沖擊著智庫所一再標榜的客觀中立形象，使智庫的公共影響力大打折扣。

智庫與金主的利益交換亂象成為不可回避的事實，來自企業和外國政府的捐贈最容易被人詬病。智庫與外界的利益輸送通常有三種表現形式：捐款、聯合項目和旋轉門。捐款是最為常見的途徑。聯合項目途徑則是智庫與金主之間基于更為牢固的利益紐帶建立的長期互信協議。此外，旋轉門機制、董事連鎖更是為利益輸送編織出錯綜復雜的強大網絡。

（二）對獨立性的不同理解

美國智庫強調獨立性，并把其作為公信力和競爭力的來源。智庫通常從資金渠道、議程設定、意識形態三個方面證明自己的獨立性，其中資金來源又起著決定性作用。然而，智庫服務決策的屬性決定了智庫獨立性是相對而言的，沒有智庫可以毫無約束地制定議程，不同類型的智庫對獨立性持有不同觀點。

由于價值導向、意識形態等原因，各方對智庫獨立性的內涵尚不能形成共識，但對于智庫獨立性喪失卻有共同的看法：接受某方資助并公開替其代言，違背政策研究客觀性，做出有損公共利益的政策建議或倡導行為。簡言之，就是“拿誰的錢，替誰說話” 。

智庫本質上是知識和權力溝通的樞紐，其運作空間與關注領域、利益相關方的力量對比息息相關，而資金顯然具有高于其他領域的優勢。作為非營利的公民社會組織，智庫進行獨立研究是指不應受到資助方影響，但并不意味著智庫觀點沒有傾向性。事實上，自20世紀60年代以來，倡導型智庫在美國風生水起，他們在政策辯論中夾雜了強烈的意識形態和黨派傾向，形成了多元并存的政治光譜。價值傾向不應成為影響研究獨立性和專業程度的理由，也正是這些價值觀的差異，使美國智庫思想市場呈現百花齊放的繁榮格局。

（三）捍衛獨立形象的管理制度

為了維護廣泛宣稱的客觀中立形象，國家層面有嚴格的監管措施：作為獲得免稅資格的非營利組織，智庫必須遵守信息披露制度，定期向稅務部門申報收支及高管薪酬，必須向社會公開財務狀況和主要活動，必須邀請第三方機構進行審計。國家稅務局每年評估智庫的稅收情況，如有違法行為，最嚴厲的將被取消免稅資格。捐款人有權起訴智庫違法行為，管理人可能被追究刑事責任。外國政府、企業和個人的捐款必須到政府注冊登記，所有國外捐款都受到聯邦調查局的監視。

智庫層面也制定了詳細的規章制度。布魯金斯學會成立了利益沖突委員會，研究者需要公開可能產生利益輸送的信息，包括資助款項的數額來源及研究者在其他機構的任職情況，以避免利益沖突或者利益沖突的表象。

結論與啟示：資本攻勢下“可信度”與“影響力”的權衡

資金是智庫的“血液”。美國智庫充足的資金供給和思想產品的旺盛需求離不開特定的政治體制、法律環境、決策機制等宏觀背景。同時籌資情況又影響著智庫的價值導向甚至研究質量。面對思想市場日益激烈的競爭，智庫籌資面臨兩難的風險：一方面，智庫要提高研究質量，擴大影響力，必須搶贏白熱化的資本爭奪戰；另一方面，特定捐贈方出于政治需要或商業利益考量，希望借智庫傳播渠道促使決策者制定有利于自身的政策，達到四兩撥千斤的效果。智庫一旦被捐贈方利益訴求俘獲，就會面臨外界對研究可靠性的質疑，長遠來看反而有損于影響力。

智庫服務決策的屬性決定了智庫的獨立性是相對的。不同的國情和政治生態，也使獨立性具有不同的內涵。各國智庫在內部治理、成果產出、交流傳播等方面遵循共同的規律，我國可借鑒基金會成長、稅收優惠、投資人篩選回饋的美國經驗。同時，中國特色新型智庫又要根植于政治生態中的決策體制，嘗試建立智庫政策研究公共基金、建立智庫與多元主體（資助人、媒體、決策者、公眾）之間制衡問責機制，以規避其他主體的質疑，加強內部控制和外部監管，從機制上保障智庫的研究獨立，更好地履行建言資政的使命。