“小鬧小解決，大鬧大解決”？
——“鬧纏”現象的成因及其破解

◎武漢大學 呂德文

不守規則、遇事先“鬧”，這樣的“鬧纏”事件，往往起因不大，但影響極其惡劣。普通百姓深受其害，基層政府也常被這一現象所困擾

“鬧”的背后是利益。近些年來，在征地拆遷、環境保護、交通事故、醫療糾紛、學生非正常死亡等治理領域，基層政府都深受鬧纏現象等困擾。甚至于，在很多領域還滋生出了職業鬧事者。這些人打著為當事人和弱勢群體維權的名義，通過把事情“鬧大”，把當事人“纏死”而獲取非正當利益。所謂“會哭的孩子有奶吃”，又謂“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，人們普遍認為，出了點事“鬧”是常規，不鬧反倒是不正常的。

筆者曾做過一個普通農業縣的縣域治理調查，發現當地“逢死必鬧”已是常規，但凡醫院死了人、交通事故有人傷亡、學校有學生意外死亡、水庫有人溺亡，當事者家屬必定要到相關政府機構鬧騰一番，以求獲得巨額“賠償”。地方政府為此頭疼不已，不得不成立一個治安巡防隊處理類似的鬧纏事件。

毫不夸張地說，基層治理到處充斥著“討價還價”的過程，基層治理體系演變成了一個社會議價系統。

為何鬧纏不斷

首先是基層治理提供了討價還價的空間。這其中，讓人印象最深刻的是信訪制度。國家信訪條例明確規定，人民群眾有依法信訪的權利；基層政府有接待處理群眾來信來訪的義務。信訪條例的這一規定切實塑造了普通民眾的行為。人們普遍相信，信訪是維護自己權益最為便捷的途徑；人民政府也有替弱者、受害者做主的義務。

信訪干部既接待正常的上訪者，也接待非正常的上訪者；既解決合理合法的訴求，亦要處置各種奇怪的訴求。久而久之，很多信訪辦主任都有個共識，信訪的關鍵也許不在于化解問題，而在于耐心傾聽，讓人民群眾感到受到重視才是最重要的。然而，正因為信訪具有零門檻的特征，渠道通暢、干部熱情、效果明顯，反而刺激了人們過度依賴信訪，由此催生了“信訪不信法”的局面。

與信訪制度類似的是，我國各級政府和各個政府機關幾乎都極為重視調解。長期以來，基層自治組織、政府機關和司法機關，都大量采用調解技術來化解社會矛盾和糾紛。

應該說，運用調解而非法律制度來治理社會，是一個相對簡約有效的方式。但麻煩也在于，在社會轉型過程中，民間權威逐漸喪失，原來的人民調解越來越難以起作用。即便是調解工作，也越來越依賴于行政和司法機關。筆者在農村公安機關調研時發現，公安工作要處理大量的非警務活動，而這些非警務活動很大程度上由民間糾紛調解占據。

一些地方，連簡單的家事糾紛都習慣于打110報警，村干部和社區干部也習慣于將糾紛調解工作“移交”給派出所民警。更多的情況下，基層政府也被迫積極介入糾紛調解。由于深度介入糾紛調解工作，基層政府很容易從“仲裁者”變成為“議價者”。

今日的基層政府化解基層社會矛盾的成本越來越高，哪怕是看似簡約的信訪、調解制度，運轉起來也不簡單。稍不留神，基層政府就會陷入其中而難以自拔。

問題出在何處

這和轉型社會的特殊利益結構和治理邏輯有關。

改革開放40年來，隨著市場經濟發展，社會分化已然是現實；人們的權利觀念也得到了前所未有的強化。今天已經很難用政治和道德說教來彌合利益高度分化（某些時候表現為沖突）的各個群體。比如，在征地拆遷過程中，無論是商業用途還是公益用途，基層政府再用“大局觀”來說服群眾，幾乎難起作用。唯一的辦法是，通過公開合理的經濟補償來獲得被拆遷戶的支持。問題恰恰在于，征地拆遷補償標準的統一性和被拆遷戶利益訴求的高度多樣化之間，存在巨大溝壑。補償標準無論多高，總會有被拆遷戶因為特殊原因而得不到滿足。

筆者曾經調研過一個征地拆遷案例。一個村共452戶人家，其中451戶簽訂了拆遷協議，但有一戶因要價過高，始終談不攏。甚至地方政府主官當面協調談判也無結果。最終，項目拖了幾年，開發商都換了3個（前兩個都被拖垮了），幾百戶已拆農戶因遲遲搬不進安置房而集體進京上訪多次。地方政府實在沒辦法，只好下定決心改規劃。直到此時，這戶人家才同意政府統一的賠償方案。

某種意義上，鬧纏現象之所以無止無休，確實是我們的國家治理體系還沒有做好準備，沒有形成一套有效的措施來回應新時代的社會主要矛盾。黨的十九大雖然做出了我國當前的社會主要矛盾已經轉化的判斷，即人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。但是，對社會主要矛盾的處理方法仍停留在舊有思維中。習慣于用“大局觀”來說服群眾做出“犧牲”；習慣于一時一策、一事一議，用權宜之計來解決社會矛盾。結果是，解決的問題越多，留下的隱患越大。

鬧纏如何解決

人民群眾因發展不平衡不充分問題而出現利益分化，將會是相當一段時期的客觀事實。基層鬧纏不斷的問題，不能坐等利益分化消失。務實地說，解決這一問題不容易，但又必須解決。怎么辦呢？

首先還是要從基層政府自身做起。長期以來，“老好人”現象和“不出事邏輯”主導了基層治理。基層政府在“討價還價”的過程中，往往無原則，以息事寧人為導向，最終“培育”了一大批特殊利益人群。

這兩年，相當一批人占據當地的公益性崗位，成了“領空餉”的特殊利益人群；一些鬧訪、纏訪者，成了牟利型上訪者，只要是關鍵時間節點，就要“敲詐”基層政府一筆錢。出現這種狀況，當然和自上而下的維穩考核體系有關，但也不可否認，一些基層政府在其中不愿意深入做群眾工作，尤其不愿意做教育群眾的工作。很多基層領導，也是秉持著“只要我任內不出事”的理念，不愿意揭蓋子，而是使用各種策略捂著、蓋著。

在轉型社會中，地方性規范本來就在迅速解體。這個時候，基層政府不應是“老好人”，而應是社會公序良俗的堅定維護者。撇開基層治理的有效性不談，僅僅是從社會的良性運行來說，一個負責任的基層政府，守規矩、立規矩，或許比什么都重要。

當然，最根本的還是國家需提供一套與現代社會相適應的治理規則。國家治理體系和治理能力現代化不是簡單的口號，亦不是簡單的頂層設計，歸根到底是要回應基層需求。當前的基層治理，急需一套行之有效的指引。

總而言之，鬧纏現象與文明社會相去甚遠。從一般規律看，社會的文明進程需要經過一段漫長的時期；但政府的法制化建設卻可以有時間表。在這個意義上，政府確立規則總是要比普通民眾規則意識的形成要早。