為什么超大城市的外來人口控制政策難以奏效？

“超大城市”：城市規(guī)模的政治學

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。此后，“嚴格控制特大城市人口規(guī)模”成為北京、上海、廣州等一線城市外來人口管理政策的指導思想。

與這一思路一脈相承，國務院于2014年11月發(fā)布《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，該通知將城區(qū)常住人口1000萬人以上的城市劃分為超大城市。而按照舊的城市規(guī)模劃分標準，中國城市的最大量級是特大城市。從“特大城市”到“超大城市”，反映了國家對于城市規(guī)模的態(tài)度轉變：“大”不再是衡量城市發(fā)達程度的首要標準，過猶不及，“超大城市”的規(guī)模必須得到控制。根據該標準，截至2014年底，中國有六座城市為超大城市：北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳。這就意味著上述城市將加強對外來人口數量增長的控制。

2015年12月，上海市委書記韓正指出，上海要“守住常住人口規(guī)模底線，把常住人口不超過2500萬作為長期調控目標”。誠然，任何一個城市都存在一個規(guī)模的限度。但是，超大城市的人口極限到底在哪里？是政府的規(guī)劃和干預可以決定的，還是應該由市場來做出選擇？地方政府習慣于用靜態(tài)的觀點來看待城市的承載力，忽略了移民給城市帶來的經濟效益；更為糟糕的是，在控制人口的思維下，城市公共服務和公共設施的供給注定跟不上人口增長的步伐，而資源和環(huán)境的緊張又為嚴格控制外來人口增長提供了新的依據。于是，政府的外來人口管理政策就被鎖定在這樣一個惡性循環(huán)當中：政府試圖控制外來人口增長但收效甚微，公共服務供給不足導致資源緊張，資源緊張進一步要求收縮外來人口增長。

地方政府劃定的人口控制紅線其實很武斷。按照規(guī)劃，北京、上海、深圳分別將2020年的常住人口規(guī)模設定在2300萬、2500萬和1100萬。實際上，這樣一種主觀性很強、無視城市發(fā)展規(guī)律的政策目標總是一再被市場輕松打破。譬如，2005年通過的《北京城市總體規(guī)劃》提出，到2020年，北京市總人口規(guī)模要控制在1800萬人左右，可實際情況卻大大超過預期，2015年北京市不得不將人口控制紅線調整為2300萬。也就是說，政府所劃定的紅線不是基于科學的預測和前瞻，而是現(xiàn)實的人口數字倒逼出來的結果。政府守不住原來的紅線，就倒退幾步，畫一條新的紅線，過幾年再倒退幾步。

調查發(fā)現(xiàn)，當前地方政府控制外來人口的辦法不外乎“三板斧”：

一是“拆違”。大量的農民工棲身于租金低廉的違法建筑內，這些違法建筑大多位于城鄉(xiāng)接合部，基層政府最初對此睜一只眼閉一只眼，因為租金收入是當地農民的重要收入來源，但隨著土地資源的日益稀缺，加上對外來人口管理增長的限制趨于嚴格，基層政府開始加大拆違的力度，但是，“拆違”并沒有將外來人口驅離城市，只是將他們從近郊趕往遠郊，因為市場需求并沒有消失，“拆違”只是增加了外來人口的通勤成本。

二是整治群租。由于農民工的收入較低，而大城市的房租高昂，他們往往會選擇多人合租一套住房，尤其是在中心城區(qū)上班的服務業(yè)從業(yè)人員。2014年5月，上海市政府出臺《關于修改〈上海市居住房屋租賃管理辦法〉的決定》，明確規(guī)定出租居住房屋，每個房間的居住人數不得超過2人（有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務關系的除外），且居住使用人的人均居住面積不得低于5平方米。該《決定》還進一步加大了對違反“群租”規(guī)定行為的處罰力度。針對租賃當事人違反“群租”規(guī)定的行為，將罰款幅度由“5000元以上3萬元以下”提高至“1萬元以上10萬元以下”；針對房地產經紀機構違反“群租”等相關規(guī)定的行為，將罰款幅度由“3000元以上3萬元以下”提高至“3萬元以上10萬元以下”。這一規(guī)定不可謂不嚴厲，但執(zhí)行的成本極高，政府很難對數量巨大且分散的出租房進行有效監(jiān)管，況且“群租”是中低收入外來務工者解決住房問題的主要途徑。由于租房市場規(guī)模巨大且分散，治理群租的信息成本極高，加之損害部分本地居民（房東）的利益，所以很難得到有效執(zhí)行。

三是提高農民工子女的入學門檻。2008年之前，由于上海市戶籍人口的學齡兒童大幅減少，義務教育資源出現(xiàn)一定富余，這就為農民工子女接受義務教育提供了一個機會窗口。自2008年起降低了農民工子女進入公辦學校就讀的條件，從原來需要“五證”變?yōu)椤皟勺C”，即提供父母的農民身份證明、上海市居住證或就業(yè)證明就可以入讀公辦學校；如果已經在上海的農民工子弟學校就讀，一旦該校被取締則學生原則上可以全部轉入當地公辦學校。近年來，上海新生兒數量日益增多，教育資源再度緊張，農民工子女的入學條件也越來越苛刻。“五證”缺一不可，在居住地報名登記時，由其父母或父母一方持1年及以上有效的居住證件、務工證明，憑上述證件、證明以及同住適齡兒童、少年的居住證件，預防接種卡、入學告知書辦理入學手續(xù)，由區(qū)縣教育行政部門統(tǒng)籌安排就讀。“五證”要求農民工子女家庭在上海有穩(wěn)定的工作、穩(wěn)定的住處，而實際上這些家庭在城市內部仍然具有較大的流動性，有一部分家長屬于非正規(guī)就業(yè)，住所更是經常變換。

在外來人口的控制方面，作為首都的北京面臨更大的壓力。在中國一線城市中，北京是控制外來人口增長的先行者，其控制措施也最為系統(tǒng)，大致包括“以業(yè)控人”“以房管人”和“以證控人”。一是“以業(yè)控人”。北京將對小百貨、小食雜店等17類業(yè)態(tài)提升審批準入，約涉及30萬戶商業(yè)主體、100萬名流動人口。此外，各區(qū)縣對于在違法建筑內從事經營活動的，要嚴格審查，以避免辦理“違法的營業(yè)執(zhí)照”。二是“以房管人”。即“村莊社區(qū)化管理”，在村莊引入城市社區(qū)建設理念，借鑒城市社區(qū)管理經驗，對行政村、自然村實行社區(qū)化管理。三是“以證管人”。居住證原本是一部分城市在不改變戶籍制度的前提下，借鑒發(fā)達國家“綠卡”制度進行的增量改革。但是，在“以證管人”的思路下，居住證制度的出發(fā)點不是為了推動基本公共服務的均等化，而是為了強化對外來人口的管理和限制。

嚴苛的外來人口管理政策究竟限制了什么？

“以業(yè)控人、以房管人、以證管人”，三管齊下，北京的外來人口增長真的被管住了嗎？嚴苛的外來人口管理也許趕走了一部分外來務工者，但并未達到政策制定者的預期目標。2015年，北京市常住外來人口為822.6萬人，比上年增加3.9萬人，增長0.5%。就“以業(yè)控人”而言，高能耗、重污染企業(yè)的外遷，可能會使一部分從業(yè)人員離開北京；但小攤販、小菜場、小百貨的搬遷，則是“野火燒不盡，春風吹又生”，因為北京廣大的低收入人群（包括相當一部分戶籍人口）對此有需求。“以房管人”則缺乏現(xiàn)實操作性，對“群租”行為的監(jiān)管成本太高以致無法落實，村莊社區(qū)化也并未大規(guī)模推廣。“以證管人”對流動人口的影響最大，但沒有真正影響他們的去留，而主要是限制了他們接近公共服務和公共資源。“以證管人”對外來人口的最大影響是子女教育，通過提高流動兒童在城市接受教育的門檻來限制人口增長，這一做法在輿論上廣受詬病，卻在現(xiàn)實中愈演愈烈。

圍繞“高考”問題而形成的社會爭議越來越大：一方面，社會上要求向流動人口子女開放“初中后”教育的呼聲很高，中央電視臺、《人民日報》、東方衛(wèi)視等主流媒體一邊倒地為流動兒童教育權利進行呼吁，“異地高考”成為輿論上的“政治正確”，占據了道德優(yōu)勢；另一方面，來自本地居民的阻力和現(xiàn)實的困難也非比尋常，城市主流社會已經是戶籍制度的既得利益者，他們或考慮到公共財政和教育資源承受力，或擔心開放高考減少本地孩子的優(yōu)質教育機會。一方擁有公共輿論場域內的話語權，反對“異地高考”的人只能通過微博、微信、社交論壇等非正式媒體發(fā)聲；另一方則掌握公共政策場域內的決策權，“異地高考”的政策倡議很難進入決策議程。教育行政部門處于輿論爭議的焦點，面臨巨大的社會壓力。

北京的“異地高考”倡議運動規(guī)模較大，組織化程度較高，志愿者定期前往教育部、北京市教委等部門上訪。他們的持續(xù)施壓，對于“異地高考”政策的出臺發(fā)揮了一定作用。2012年9月1日，國務院辦公廳發(fā)出文件，要求各地在2012年12月31日前出臺異地高考具體辦法。隨后，山東、福建等地率先制定了具體實施方案。這標志著流動人口子女義務教育后就學政策改革已經正式啟動。然而，在外來人口最為集中的北京、上海等地，“異地高考”改革并未取得實質性突破，“異地高考”的門檻太高，未能惠及農民工和其他普通外來勞動者。

以上海為例，2012年上海高考報名人數為5.5萬人。而2010年外來人口出生人口數達到7.49萬人，占當年全部常住人口出生人口數的42.8%。2010學年，學前教育在園幼兒（不含看護點）中，隨遷子女達12萬余人，占在園幼兒總數的31%。2010年小學階段在校實際隨遷子女學生數為34.01萬。這種局面使得北上廣的市民對“異地高考”心懷恐懼，地方政府則大多采取拖延戰(zhàn)術，不敢積極應對。上海的流動兒童教育政策原本相對寬松，但近年來反而變得越來越嚴苛。最終，北上廣等地出臺的“異地高考”方案幾乎沒有真正觸及以戶籍制度為基礎的高考制度，一則高考門檻過高；二則只是選擇性地開放了職業(yè)教育和成人教育。北京的“異地高考”方案基本上只向外來人口開放了成人教育、自學考試和職業(yè)教育。

“異地高考倡議運動”與“反異鬧運動”很難簡單地評價孰是孰非，畢竟雙方都是在表達自身的合法利益訴求。政治的藝術在于平衡。如果承認人人平等的原則，那么一個合理的推論就是，對于政府而言，每一個公民和群體的合法利益訴求都是平等的，只不過不同的利益訴求將得到不同程度的實現(xiàn)。政府不能過度偏好某一類利益訴求，而無視另一些利益訴求，政府的角色是綜合、調和形形色色、各不相同甚至彼此沖突的利益訴求。

“異地高考”未能取得實質性進展，義務教育卻雪上加霜。由于北上廣等特大城市嚴格外來人口增長，流動兒童在義務教育階段的受教育權利也難以得到保障。保守估計，2014年9月至2015年7月，上海義務教育段適齡兒童大約減少8萬人。如此大規(guī)模的減少，顯然是反常的，而且同期上海外來人口僅僅減少了14.77萬人，這就意味著上海外來人口常住人口減少主要是由于流動兒童回鄉(xiāng)造成的。陳媛媛、馮帥章的研究發(fā)現(xiàn)：上海2014年減少5萬流動兒童入學，然而，大部分的父母并沒有因此離開上海。也就是說，在入學門檻提高之后，返回老家的主要是孩子；根據2013年上海財經大學千村調查數據（樣本來自全國120個村），返鄉(xiāng)兒童僅占流動兒童的一半不到，而與父母或其中一方一起返鄉(xiāng)的僅占全部樣本的6.6%。也就是說，在造成大量留守兒童的同時，“教育控人”的政策并未起到控制人口的實際作用。

市場機會與戶籍制度：什么是決定人口流動的核心因素？

在中國，戶籍制度實際上是一種基礎性制度安排，因為社會保障制度、教育制度、醫(yī)療制度等重要制度安排都是基于戶籍制度的。也就是說，戶籍制度構筑了一個身份系統(tǒng)（公民資格系統(tǒng)），而其他的資源分配制度都是以此為依據的。

在當代中國，地方性公民權首先主要通過先賦身份（主要是血緣）獲得，即你的父母擁有本地戶籍，你也自動獲得戶籍，享受當地的公民資格及相關的福利待遇；其次是通過地方政府的接納（行政審批）來獲得公民資格，各個城市往往會制定嚴格的落戶門檻，積分制就是一種典型的實施方式，根據申請者的學歷、專業(yè)、畢業(yè)院校、工作單位、技術職稱等一系列條件進行打分，篩選出本地需要的人才，給予落戶資格。先賦身份為主，決定了地方性公民權是一個高度封閉的資格體系；地方政府審批為輔，決定了地方性公民權是一個有限開放、具有計劃經濟特征的身份體系，因為你是否人才，不是由市場說了算，而是由行政權力來認定。

以戶籍制度為基礎的資源分配體系本質上是一種制度性歧視。所謂制度性歧視，其特征有三：一是以公共權力部門為主體，個體或族群的歧視，如果沒有得到正式制度的支持（譬如種族隔離制度），那么，這種歧視就不能稱之為制度性歧視；二是涉及再分配或公共資源的占有，制度性歧視往往有著比較嚴重的社會后果，會深刻影響特定個體或群體的生活機遇，使其在社會分層中處于不利位置或難以實現(xiàn)向上的社會流動；三是以法律、制度或政策作為依據，制度性歧視通常是合法的（legal），但又是缺乏正當性的（legitimacy）。

中國現(xiàn)行的戶籍制度對勞動力的流轉產生了巨大的限制，這一方面減緩了城市化的進程，另一方面也使得城市化過程中對外來務工者造成大規(guī)模的公共服務歧視。歧視的惡果可能還被低估。除了顯性的制約城市發(fā)展、造成待遇不公外，還制約了內需，造成社會矛盾，這對長期經濟增長也是一種損害。如果不進一步改革戶籍制度，不僅無助于啟動內需，而且可能會激化社會矛盾。正因為戶籍制度存在種種弊端，對戶籍制度進行改革的呼聲一直很高。最近十余年，各地都在陸續(xù)出臺所謂的“戶籍新政”，但總體上都是對戶籍制度的微調而非實質性的改革。

結論

人口的遷移本質上是一種市場行為，外來人口的就業(yè)以非公共部門為主，政府很難限制外來人口的就業(yè)；治理群租的信息成本和執(zhí)法成本高昂，并且損害了本地居民（房東）的利益，難以實施；外來人口進入城市的首要目標不是為了獲取優(yōu)質的公共服務（如教育資源），而是為了相對高的收入和發(fā)展機會，提高入學門檻導致一部分兒童返鄉(xiāng)，而他們的父母仍然留在城市。

城市化的本質就是人力資本、就業(yè)機會和公共資源的重新匹配，這種重新匹配是空間意義上的，是城市與鄉(xiāng)村之間的資源重組。由于工業(yè)和服務業(yè)集中于城市，城市必然需要更加豐富和密集的人力資本，城市在吸引更多勞動力的同時必須為其提供一定的公共資源。就業(yè)機會由市場提供，公共資源由政府提供。在理想狀態(tài)下，就業(yè)機會和公共資源對人力資本的拉動作用應該是一致的。嚴苛的外來人口管理政策造就了這樣一個怪現(xiàn)象：市場經濟鼓勵人口流動，公共服務體系卻在懲罰人口流動。