京津冀協同發展：進展與展望

京津冀協同發展戰略提出3年以來，三地協同共贏的發展格局正在初步形成。京津冀協同發展主要集中在三地交通基礎設施互通互聯、區域環境聯防聯治以及以首都非核心功能疏解為重點的三地產業協同發展等三方面。

但是，三地基礎設施互通互聯仍然以人員和貨物更便利進出北京為重點，區域環境聯防聯治舉措更多采取行政命令手段，非首都核心功能疏解由于一些邏輯難題以及相關配套措施缺乏而進展遲緩。在未來三地協同發展上，應從更多以中央理性頂層設計為主逐漸轉向以基層主動創新為主，從更多以行政命令為主逐漸轉向以市場化調控為主，從更多依賴北京資源外溢為主逐漸轉向以津冀自身創新發展為主。

京津冀協同發展主要進展分析

（一）三地交通基礎設施互通互聯進展分析

在中央提出京津冀一體化“交通先行”之后，京津冀交通一體化進程不斷提速，三地也達成了“規劃同圖、建設同步、運輸一體、管理協同”的一致意見。目前，京津冀協同發展交通一體化規劃（2014～2020年）》已獲批，京津冀之間的交通互通互聯主要包括鐵路、公路、機場等方面。

綜合來看，京津冀之間的交通基礎設施規劃，無論是鐵路、公路還是航空，都是以更便利于人員和貨物進出北京為出發點，規劃重點是以北京為核心，而天津與河北之間的通道建設無疑要差得多，相對而言，天津收益甚至還不如河北。京津冀協同發展當然會對天津、河北路網建設及與周邊省份的通道建設帶來好處，但程度相當有限。

此外，從更大視角而言，當前包括中央政府在內的各級地方政府都把交通基礎設施建設作為提振經濟的重要支撐，北京和天津兩個城市的交通路網建設本已經在全國處于領先地位，而京津冀協同發展戰略使得國家更重視該區域的交通基礎設施建設，使得本應放在其他區域的交通基礎設施繼續放在以北京為核心的環首都地區，這在一定程度上擠壓了本該屬于其他區域交通基礎設施完善的空間和可能。因此，在資源有限的情況下，為了一部分區域的利益（如京津冀）可能限制甚至犧牲另一部分區域的利益，這種方式的京津冀協同發展是否對其他區域公平，也是一個值得深入思考的問題。

（二）三地環境聯防聯治進展分析

2013年初我國北方出現了嚴重的大面積霧霾空氣，引起了全社會對環境污染的強烈關注，因為北京的周圍均被河北省所環繞，因此即使北京的節能減排工作做得再好，如果沒有河北省的“配合”，那么北京的環境污染問題也不會得到圓滿解決。從這個角度上看，環境聯防聯治是京津冀協同發展的重要外生支撐變量。

環境聯防聯治的主要內容包括建立統一的區域空氣重污染預警會商和應急聯動長效機制。此外，非常有趣的是，京津冀區域環境污染特別是大氣環境污染程度與國家相關環境聯防聯治政策力度存在著正相關。北京空氣質量的惡化使得政府進一步加大了大區域環境聯防聯治力度。于是，2017年2月，環保部聯合六省市地方政府下發《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》（下稱《方案》），明確“2+26”個城市為京津冀大氣污染傳輸通道，并且要求這些城市加大采暖季工業生產調控力度，按照基本抵消冬季取暖新增污染物排放量的原則，制定企業錯峰生產計劃。并且針對鋼鐵行業、電解鋁和化工行業、醫藥和農藥行業以及水泥、鑄造等行業實施具體且細致的產能限產等措施。

因此，這些看起來異常嚴格的區域環境聯防聯治舉措更多是中央政府在當前空氣污染日益嚴重或不見明顯好轉背景下的應急之需，且更多采取單純行政命令式的強制手段，這些手段的科學性、針對性以及具體落地的可行性則均較少考慮和涉及。

（三）三地產業協同進展分析

相對于三地基礎設施互通互聯以及作為協同的環境聯防聯治，三地產業協同無疑在京津冀協同發展中發揮著最為重要的主導作用。而當前，京津冀三地之間產業結構差異明顯，存在著巨大的產業發展落差，導致三地產業難以形成有效互動。

《京津冀協同發展規劃綱要》中提及，綜合考慮與首都功能定位和核心功能緊密關系及疏解難易程度，應優先重點疏解以下四類非首都功能產業：

第一類為一般性產業特別是高能耗產業；第二類為區域性物流基地、區域性專業市場等部分第三產業；第三類為部分教育、醫療、培訓機構等社會公共服務部門；第四類為部分行政性、事業性服務機構和企業總部。

從進展上看，第一類疏解行業都是低附加值和易污染環境的普通制造業，這類產業特別是民營和外資主導的產業會逐漸疏解出北京，但進展更多取決于霧霾的嚴重性和地方政府的行政壓力。

第二類企業會逐漸外遷出北京，向臨近河北省相關區縣轉移。這類產業由于更多是受到地方政府的控制和影響，因此這類企業疏解會更快，進展也會更迅速。

第三類社會公共服務產業外遷需要協調的部門和利益眾多，外遷存在著諸多邏輯難題，即：應該從誰開始疏解？不疏解誰？為什么從我疏解？這些都是懸而未決的問題，需要政府的強力分配而非市場自發。目前來看，第三類疏解對象進展較慢，且如果外遷，也會更多選擇可以方便獲取北京各種資源的北京郊區而非離開北京。

第四類疏解對象的上級單位均為黨中央、國務院和國家部委等機構，牽涉的部門千頭萬緒，涉及的利益錯綜復雜，如數量眾多的家屬就業和孩子教育等問題，因此使得這種遷移牽一發而動全身。這大大增加了此類對象的疏解難度，目前大多數機構還處于觀望階段。

為了更好地承接北京產業轉移，河北確定了40個承接平臺，天津確定了“1+11”個承接平臺，用于對接來自北京的產業轉移。北京產業的主要落入地將集中在這52個承接平臺中。

具體對天津而言，幾乎所有承接北京非首都核心功能的轉移平臺都不是所在區域的發展中心或熱點，而是待開發區域，天津方面是希望把當前發展較慢的區域借助北京力量發展壯大；同時，天津地方政府對于12個平臺尚無具體頂層設計，基本上還是處于各自為戰的單打獨斗狀態；此外，北京產業轉移特別是非低端制造業產業不單需要完備的土地和基礎設施等硬件資源，圈層氛圍、人力資本、政府管理等軟資源更加重要，而這些平臺當前的承接載體和承接能力還較為滯后，因此吸引北京產業轉移成效并不如意。

僅以北京投資轉移到天津為例。北京投資占天津吸引內資的比例幾乎穩定在1/3左右。然而，從產業上看，2016年天津吸引的北京投資中房地產業投資達到了834.25億元，占北京投資的比例高達49.08%，真正的由于列入京津冀產業協同規劃綱要而疏解到天津的北京投資比例仍然非常少。

京津冀協同發展的未來展望

（一）從更多以中央理性頂層設計為主逐漸轉向以基層主動創新為主

在《京津冀協同發展規劃綱要》出臺之前，京津冀三地協同發展已經處于“三個和尚沒水吃”的共輸格局，而要避免個體理性導致的集體非理性發生，京津冀迫切需要更高層級的中央政府的強力干預才能打破這個惡性循環，因此中央政府層面的有效助力就成為了京津冀協同發展的啟動點。

而實際上，中央政府確實對京津冀三地如何協同發展進行了頂層設計，如對北京、天津和河北的作用進行了重新的界定和調整，國務院成立了京津冀協同發展的領導小組以及相應的辦公室，由張高麗副總理擔任組長，來推動這項工作。

不過，中央對于京津冀協同發展的促進作用，應重點放在理性的制度和相關政策的頂層設計以及憑借三地各自的力量無法解決的一些制度性政策壁壘上，而非對某些地區和行業簡單的重點照顧。

僅以上下游之間的生態補償問題而言，無論是京津冀協同發展、長江經濟帶發展戰略、主體功能區戰略、精準扶貧戰略等諸多國家戰略都涉及到生態補償問題。而當前國內理論界無論是對于生態補償標準，還是影響因素及來源都存在著較大的爭論。以京津冀為例，北京和天津對于放棄了一些經濟發展機會的河北省相關上游地區應該給予生態補償，但這部分補償數額無疑與理論上或是河北省的相關訴求相比，還存在較大差距。

在現實的中國區域發展中，存在著東部地區較富（更多是下游）、中西部地區較貧窮（更多是上游）的狀況，因此東部地區話語權通常強于中西部地區話語權。比方說，在生態補償中，有關補償主體的認定、補償標準的計算、補償方式等方面，如果只是由上下游地方政府而無相關中央政府及部門參加是無法達到雙方滿意的結果的。因此，迫切需要中央在諸如生態補償、GDP的政績考核標準、跨區域GDP分計和稅收分成機制等方面進行理性頂層設計。

在中央理性的頂層設計之后，京津冀三地地方政府更應該發揮基層的主動創新而非被動等待中央政府的進一步照顧。中央政府對于京津冀協同發展不會給予更多真金白銀的物質支持，而是采取在某些方面允許京津冀進行“先行先試”。因此，當前各個地區發展的成功與否在很大程度上取決于地方政府與中央相關部門的互動、博弈的順利與否。當然，一些相關政策特別是涉及到原有規定和政策中的改革舉措，由于沒有可以允許改革失敗的容錯機制，使得理性上掌握行業政策和審批的相關部委和地方政府人員更多選擇成本最小的少做事原則而非多做事的潛在收益最大化原則。因此，京津冀三地地方政府也應該出臺相應的容錯免責機制。

未來京津冀協同發展，應該在中央理性頂層設計基礎上，更多地發揮三地的聰明才智，更好發揮地方政府的基層創新作用，使三地可以形成良性互動，進而合力推動京津冀協同發展。

（二）從更多以行政命令為主逐漸轉向以市場化調控為主

北京從一個解放前連服裝都無法生產的純消費型城市快速發展為改革開放前輕重工業門類齊全、僅次于第一工業大省遼寧的生產型城市。改革開放后，在政府的有形之手和市場的無形之手的共同作用下，京津冀形成了當前“北京吃不下、天津吃不飽、河北吃不著”的局面，而目前這種局面的解決也需要首先發揮政府的有形調控之手。因此無論是在京津冀區域環境聯防聯治，還是北京非首都核心功能產業轉移中，都更多是以強硬的政府之手通過行政命令來實現。

如《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》對鋼鐵、電解鋁、化工等行業規定了非常詳細的停產和限產舉措，這些限制措施和具體指標如何在不同類型企業間進行分配和確定，是按照所有企業統一執行還是根據某些技術指標來精準執行，是按照企業規模、技術水平還是其他標準，這些在文件中均沒有涉及。從更廣泛意義上看，在當前背景下，這些拉閘限電的停產限產舉措并沒有給受損企業提供任何的補償，完全都是依靠強硬的行政命令。這些受影響企業在與非受限地區的類似企業競爭時，明顯處于劣勢。進一步說，這些更多處于北方的相關企業的受損反過來會進一步惡化中國南北方之間本已不小的經濟差距。

當前，我們主要依靠政府主導制定政策并通過強有力的行政權力和行政命令來推行京津冀協同發展，這種模式存在著非市場性、非制度性、難監督性等特點。在日益強調法制化、市場化、公平化等的中國當下，這種模式面臨的壓力和挑戰會與日俱增，因此迫切需要在適當時候向更多利用經濟、法律的市場化調控手段轉型，通過構建利益相關方的利益協調機制（利益表達機制、利益分配機制、利益實現機制、利益保障機制等），仔細研究出臺財政、稅收、金融、產業、土地、人才等協同的配套政策，在此基礎上構建出京津冀協同發展的長效機制。

（三）從更多依賴北京資源外溢逐漸轉向以津冀自身創新發展為主

當前，京津冀協同發展特別是三地產業協同發展更多依賴于北京非首都核心功能的產業轉移，北京也確實為了更好落實中央政府的戰略，主動或被動地疏解了一些低端產業到天津和河北省。不過，北京一些高端產業由于不愿轉和不能轉而疏解較少，北京的一些高端制造業如汽車（福田收購的寶沃汽車正加緊在北京建設）等依然在強化行業布局而非放棄。

因此，京津冀協同發展，絕不僅僅依賴于北京產業的外移和功能疏解。北京非首都核心功能產業的轉移和功能疏解不是單向的而應該是相互的，我們要把握好北京借力津冀與津冀助力北京的互促關系，形成主動承接、對接和服務首都的良性互動，并積極探索二者的結合點，最終形成優勢互補、互促互動的局面。

此外，許多學者特別是天津市和河北省的學者，甚至一些兩地的政府人士，都認為京津冀不能協同發展的根本原因就是津冀離北京太近，而北京憑借背靠首都的眷顧，幾乎將所有的優質要素和資源都拿去了。這一方面導致了北京發展的日益膨脹，另一方面也抑制了天津和河北的發展，因而形成了“大樹底下不長草”的現象，進而也使得基于利益增進基礎上的京津冀協同發展更加艱難。但除此之外，津冀發展的相對滯后也與津冀自身的不給力有很大關系。

比如，天津市汽車產業，除了一汽夏利還生存之外，其余天津品牌汽車都已經消失了，這與北京汽車產業的成功形成了鮮明的對比。

對于河北省而言，同樣如此。長期以來，河北省的經濟發展戰略自身就一直舉棋不定。從“一線兩廂”戰略的提出到“兩環開放帶動戰略”的實施，以及后來轉向沿海發展的戰略，河北省地方政府的發展戰略經常搖擺不定，這在很大程度上限制了河北省的發展，使其與京津的協同發展的步伐更加舉步維艱。

實際上，作為兩個獨立的較大規模的經濟體而言，雖然當前北京資本已經成為了促進天津經濟快速發展的重要力量，但北京資本在天津市GDP中所占比重僅僅為9.51%。從根本上，津冀經濟發展依然更多地需要取決于自身而非單純依賴北京因素。

總之，當前，京津冀協同發展的日益深入給了天津特別是河北省一個難得的歷史發展機遇，津冀應充分利用北京非首都核心功能疏解的契機，將其作為津冀經濟和社會可持續發展的一種重要外部有利條件；同時津翼也要集中精力、積極整合內部要素、創新自身發展，更多做好與北京的良性互動而非單向流動，最終形成一個三方共贏的格局，真正實現市場意義上的京津冀協同發展。