社會組織參與城市社區治理研究

楊陽

黨的十九大報告明確指出，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。當前中國基層社會治理正處于從街居制向社區制轉型的攻堅期，積極發揮社會組織作用，推動社會治理重心向基層下移，對于破解基層社會治理面臨的“行政化困境”與“共同體困境”，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，打造共建共治共享的社會治理格局，具有重要的理論及實踐意義。本文結合對成都市的調研，梳理了社會組織參與城市社區治理的現狀與存在的問題，并在此基礎上提出相關對策建議。

一、社會組織參與城市社區治理的實踐

2017年6月，中共中央、國務院聯合發布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，其中提出要統籌發揮社會力量的協同作用。成都市錦江區在全市率先創新社會組織管理體制改革，先后成立了全國首家專門培育社會組織的區（縣）級公募基金會——錦江區社會組織發展基金會，成立了全國首家專門為社會組織及其工作者提供培訓的機構——成都社會組織學院。目前錦江區已培育社會組織1020個，每萬人擁有社會組織14.5個，高出全國平均水平3.65個百分點，充分激發了基層群眾的智慧和活力。例如，成都市錦江區某社區黨委堅持“共駐共建、共建共享、共同參與、服務發展”的指導思想，創新發展“社區+社會組織”黨建融合一體聯動發展模式，堅持政治引領、組織聯盟、項目驅動、兜底管理、人才保障的主體理念，著力打造區域“1+N”（“1”：一個理論體系；“N”：社區黨委、社會組織黨組織、轄區非公企業黨組織、駐區單位黨組織）黨建工作聯盟，開展社區黨建、社區治理、“四治三化”等工作。通過“外引+內培”的方式，將社會組織納入社區管理的格局中，讓更多優秀的社會組織進入街道社區，在成熟社會組織的指導下，孵化出本地社會組織，帶動居民參與社區治理，形成了居民、社會組織等多元參與社區治理的新模式。通過各種項目的開發、實施實現精準服務，完善社區組織發現居民需求、統籌設計服務項目、支持社會組織承接、引導專業社會工作團隊參與的工作體系。引入社會組織參與社區治理，經歷了三個階段：在第一階段中，社會組織作為新生事物剛剛入駐社區，居民不了解社會組織，有一定的排斥心理，這就需要社區居委會協助社會組織開展工作，使居民逐步建立對社會組織的信任感，幫助其在社區立足；在第二階段中，社會組織蓬勃發展，居民信任社會組織，社區治理存在“內卷化”現象，社區居委會存在邊緣化、空心化的傾向，限制了社區活力和社區自治空間；在第三階段，黨建引領，社會組織協同，要求社會組織進行“四公開”，即公開服務項目、公開資金來源、公開服務程序、公開黨員身份。

二、社會組織參與城市社區治理存在的問題

（一）社區及社會組織區域間發展不平衡

在很大程度上，社會組織融入社區治理的參與程度與地區的經濟社會發展程度有關。就我國而言，北京、上海、廣東、深圳等經濟發達地區社會組織廣泛參與基層社會治理，中西部地區社會組織參與度較差。此外，社會組織的類型也比較單一，缺乏多樣性。除了外部引入的專業社工機構，社區內部培育的社會組織大多是由居民自發成立的文化娛樂類自組織。

（二）社會組織自身造血能力不足，缺乏獨立性

“政府引導、社會參與”是我國政府與社會組織關系的理想類型。社會組織進入社區參與社會治理大多是在政府的引導下進行的。無論是外部引入的專業社工機構還是社區內部培育的社會組織，大多數社區社會組織對政府的依附性較強，資金來源單一，主要依靠政府向社會組織購買服務，獲取社會資源能力弱，自身造血能力不足，缺乏獨立性。

（三）部分社會組織缺乏明確的發展目標，組織機構不健全

從社會組織自身的角度來看，其發展仍處于摸索階段。一方面，缺乏明確的發展目標。一些社會組織為了服務而服務，沒有明確的發展領域和發展方向，不考慮自身機構的能力，盲目地追求服務，造成發展緩慢。另一方面，崗位設置不明確，組織機構有待完善。部分社會組織缺少相應的組織內部管理制度和運行機制，沒有清晰的人員分工，崗位設置混亂，一人身兼數職的情況時有發生。

（四）社會組織缺乏專業社工人才

由于職業發展體系不健全和薪酬福利待遇不高，社會組織對專業人才的吸引力不高。社會組織缺乏專業社工人才，使其在工作過程中缺乏“助人自助”、增權賦能等專業理念與個案工作、小組工作、社區工作三大重要工作方法，不利于社會組織整體服務水平的提升。此外，一些社區社會組織由于沒有完善的參與機制，參與或退出以組織成員的個人意愿為主，人員流動和流失嚴重，持續發展能力不強，無法保障服務水平。

三、社會組織參與城市社區治理的對策建議

（一）完善參與機制，使社會組織更好地融入社區治理

在社區治理過程中，社會組織面臨著社會認同的現實困境。針對這一問題，要積極地搭建溝通平臺，進一步完善政府與社會組織等多元主體的協商機制。黨的十九大報告指出：“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。”社會組織參與社區治理，首先需要得到社區居委會、居民等其他參與主體的認可。搭建溝通平臺，暢通社會組織與政府、社區居委會、物業公司、居民的溝通渠道，促使社會組織更好地調動社區的社會資源，了解社區居民的個性化需求，從而有針對性地提供服務。

（二）健全監督機制，促進社會組織的規范化建設

要加強社會組織的規范化建設，建立健全組織內部管理機制與運行模式，使社會組織的自律與政府、社會的監督形成良性互動，從而為社會組織的良性發展奠定堅實的基礎。一方面，從他律的角度來看，社會組織不僅要受到登記管理機關和業務機關的雙重管理和監督，也應該接受第三方評估機構、媒體、公眾等監督。另一方面，從自律的角度來看，社會組織應主動公開相關信息，接受全社會的監督，從而增強社會組織的公信度，促進社會認同，積累社會資本。

（三）加強自身建設，提升社會組織的專業化水平

提升社會組織的專業化水平，有助于提高社區治理精細化水平，對于推進社區治理向縱深發展具有重要的現實意義。首先，要完善社會組織的內部結構和制度，明確規范社會組織內的各種關系，進而提高社會組織的工作質量和工作效率。其次，在社會組織的發展過程中要注重對專業人才的吸引和培養，強化對社會組織內部人員的社會工作專業知識培訓。最后，社會組織要拓展社會資源參與社區治理渠道，通過多種方式整合社區零散的社會資源，有條件的社區還可以建立社區基金會。

【本文系2018年成都市委黨校智庫課題“關于成都市基層協商治理機制的研究報告”的階段性成果】

（作者單位：中共成都市委黨校學報編輯部）