“關檢合一”改革落地 “新海關”邁入新時代

李海蓮

2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《關于國務院機構改革方案的決定》，明確將出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署。此次改革對建設中國特色社會主義新海關，完善我國跨境貿易營商環境，營造更便利與安全的國際貿易氛圍，實現通關更高效、監管更嚴密及服務更優質等目標具有重要意義。

9月23日，廣深港高鐵香港段正式通車運營。西九龍站海關設立在香港西九龍站，是機構改革后全國海關首個新設開放的海關。開關至今，日均監管進出境客運列車約150列、旅客約6萬人次，有力促進了口岸通關再提速，有效增強了香港市民的獲得感和歸屬感，為保持香港長期繁榮穩定，支持“一帶一路”建設，促進粵港澳大灣區發展發揮了積極作用。

改革的歷史脈絡

新中國成立后，中國海關結束了近代受不平等條約束縛的歷史，進入了嶄新的發展時期。同時，中央人民政府在貿易部國外貿易司設立商品檢驗處，統一領導全國商檢工作。改革開放初期，歷經幾次調整，我國形成了國家進出口商品檢驗局、農業部出入境動植物檢疫局和衛生部衛生檢疫局的“三檢”格局。

1998年，為解決口岸查驗政出多門、重復管理、重復檢驗檢疫、重復收費、通關效率低、企業負擔重等問題，實現“一次報驗、一次取（采）樣、一次檢驗檢疫、一次衛生除害處理、一次收費、一次發證放行”，我國將原國家進出口商品檢驗局、農業部動植物檢疫局和衛生部衛生檢疫局合并組建國家出入境檢驗檢疫局，由海關總署管理。這是改革開放以來，海關與出入境檢驗檢疫的首次機構整合。海關總署管理出入境檢驗檢疫期間，在整合原“三檢”各項單證的基礎上，設計出臺了出入境貨物通關單，并于2000年1月1日起建立新的檢驗檢疫貨物通關制度，實施“先報檢，后報關”的“串聯”通關模式。但是，海關與出入境檢驗檢疫的這次調整采取的是分立、并行的整合模式，因此并未真正實現機構整合與業務融合。

2001年，在中國即將加入WTO的大背景下，為解決中國入世多邊談判進程中存在的“兩個檢驗機構、雙重標準、重復收費、重復認證”問題，國務院決定將當時的國家出入境檢驗檢疫局從海關總署分離，與原國家質量技術監督局合并。此次機構調整標志著中國建立了統一的質檢體制，但也中斷了進出境領域報關單與通關單、出入境檢驗檢疫制度與海關通關管理制度進一步融合的進程。

加入WTO后，我國進出口貨物貿易迅猛發展，報關、報檢分離問題日益突出。2007年底，為提高口岸通關效率，推進無紙化通關改革，海關總署和國家質檢總局聯合發布公告，決定實施“通關單聯網核查”，即：出入境檢驗檢疫機構根據相關法律法規的規定對法檢商品簽發通關單，實時將通關單電子數據傳輸至海關，海關憑以驗放法檢商品，辦結海關手續后將通關單使用情況反饋質檢總局。2012年，海關與出入境檢驗檢疫合作的“一次申報、一次查驗、一次放行”（“三個一”改革）開始在廣東試點，并隨后在全國各口岸分步實行。“三個一”改革進一步加快了海關與出入境檢驗檢疫的合作步伐。

2018年，國務院要求將出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍并入海關總署，并明確管理機構和管理職責應深度融合、有機融合、合二為一。海關總署整合出入境檢驗檢疫，應按照國務院的職能配置、機構設置和人員編制要求，整合工作、建立職能清單，合理分工、權責一致，依法定權、優化流程。

改革的現實意義

符合國際通行做法。通關單制度是我國為適應“三檢”合一和確保進出口貿易商品安全的一種適應性措施。近年來，我國對外貿易持續繁榮，進出口商品品質不斷提升，關檢分離模式已不能適應國際貿易發展需要。從世界范圍看，歐美等國的進出口貨物通關模式中也未采用通關單制度。歐盟指令或美國聯邦法律法規若涉及進出口貨物技術標準，口岸通關也不需要通關單，而是將相關技術性貿易措施納入許可證件監管或貿易管制措施。歐盟規定，一旦邊境管理機構發現自第三方入境商品對公共健康、安全、環境及其他公共利益存在重大風險時，或入境商品沒有符合歐盟法律規定的必要文件或標記時，或以錯誤或誤導方式使用CE標記時，都可以暫停入境貨物放行，并應立即通知市場監管部門。因此，本次機構改革后，海關總署發布公告，宣布自2018年6月1日起全面取消出入境貨物通關單，且進口商品可通過“單一窗口”報關報檢合一界面向海關一次申報。

提高口岸通關效率。改革前，海關和出入境檢驗檢疫都是進出口貨物邊境查驗機構，兩個部門都有對進出口貨物進行開箱查驗或其他作業的職責和權限。據調查，雖然實際操作中，出口貨物開箱重疊的情況幾乎沒有，但對進口貨物而言，由于貿易基數較大，即使開箱重疊的比例較低，但絕對數還是不容忽視。海關開箱查驗目的是確定數量、品名、規格及是否存在夾藏等涉及安全準入或非法貿易等問題，而出入境檢驗檢疫則是進行抽樣、熏蒸、消毒等處理。因此，改革后兩個部門的查驗動作可以合二為一，將一定程度上降低企業通關成本、提高口岸通關效率。

營造更便利的貿易環境。中國加入WTO近20年的時間里，積極推動貿易便利化進程。2015年，中國成為接受《貿易便利化協定》議定書的第16個世貿組織成員國。2016年，中國完成《貿易便利化協定》的國內批準程序并建立貿易便利化工作聯席會議制度，積極推動貿易便利化相關工作。無論是《貿易便利化協定》還是世界海關組織的《全球貿易安全與便利標準框架》都要求，成員國應推動邊境管理機構的相互合作與協調行動。此次海關整合出入境檢驗檢疫，是海關近年來第一次真正意義上觸及組織結構的改革，并首次對海關職能進行了延伸。海關將統一負責進出口貨物、物品的監管與查驗，改變了原先條塊分割的管理模式，有助于深化全國通關一體化改革和完善跨境貿易營商環境。

改革的未來走向

機構改革后，海關職能更寬廣，隊伍更壯大，海關事業將進入建設中國特色社會主義新海關的嶄新階段。

首先，新海關要優化職能配置，提高通關效率，對標國際最高標準，打造先進的、最具國際競爭力的海關監管體制機制。海關應在全面推進全國通關一體化改革基礎上，切實深化海關與出入境檢驗檢疫的機構整合和業務融合，進一步優化通關作業流程，加強與國際通行經貿規則對接并積極參與國際規則制定，營造更加公平透明、法治化和高效的跨境貿易營商環境。

其次，海關是進出境貨物、物品和運輸工具的監管部門，必須認真履行“把好國門”這一根本職責。因此，口岸通關提速的同時，如何把風險擋在國門之外一直是海關執法的重點。海關整合出入境檢驗檢疫后，海關要在原有安全準入（出）和風險防控基礎上，增加衛生檢疫、動植物檢疫、商品檢驗、進出口食品安全監管等職責，推行全鏈條式管理，強化智能監管、精準監管，以更好地貫徹落實總體國家安全觀。

最后，面對復雜多變的國際貿易環境和國際形勢，海關要與其他政府部門協同合作，建立高效、嚴密的監管體系。歐美在發展過程中逐步建立了統一的市場監管體制和一體化的口岸管理體制，并在口岸管理部門與市場監管部門之間建立了相對完善的監管協調機制。海關可在目前與國家稅務總局、國家外匯管理局開展聯合監管合作的基礎上，與市場監管部門和國家移民管理局通過信息交換、技術保障和執法合作等方式，保障國家公共利益、確保貿易安全和促進合法國際貿易。