完善系統重要性金融機構監管防范化解系統性金融風險

王剛 趙京

系統重要性金融機構對金融體系和實體經濟有重大影響，是系統性金融風險的重要來源之一。加強系統重要性金融機構監管是2008年金融危機以來國際社會的共識。9月21日，中央全面深化改革委員會第四次會議就我國完善系統重要性金融機構監管作出整體部署。下一步，要以盡快頒布《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》為契機，完善立法和制度安排，加強監管的集中統一與協調配合，守住不發生系統性金融風險的底線。

3月24日，中國工商銀行董事長易會滿（中）在“防控重大金融風險”分組會上發言。當日，“中國發展高層論壇2018”經濟峰會在北京舉行

系統性風險與系統重要性金融機構

系統性風險是指由金融體系的全部或部分受損引發的、可能對實體經濟造成嚴重負面影響的持續性金融服務的中斷。系統重要性的實質是系統危害性。2010年，金融穩定理事會首次界定，系統重要性金融機構是指在金融市場中承擔關鍵功能，其倒閉可能給金融體系造成損害并對實體經濟產生嚴重負面影響的金融機構。根據金融穩定理事會的統籌安排和布置，巴塞爾銀行監管委員會、國際保險監督官協會、國際證監會組織等行業監管標準制定機構，根據各自行業特點，將系統重要性金融機構概念細化為系統重要性銀行、系統重要性保險機構、系統重要性非銀行非保險金融機構，并推進相關識別和監管規則制定工作。

國際社會加強監管的舉措與經驗

一是提高系統重要性金融機構的額外損失吸收能力。目的在于避免處置過程中由納稅人承擔損失，同時保持銀行關鍵功能的連續性和金融系統穩定性。2015年11月，金融穩定理事會發布框架文件，大幅度提高了全球系統重要性銀行損失吸收能力要求。對包括中國在內的新興經濟體的系統重要性金融機構，總損失吸收能力在2025年要達到風險加權資產的16%，2028年要達到18%。

二是提高對系統重要性金融機構的監管力度。2011年，金融穩定理事會發布報告，提出強化監管的政策建議。一是監管當局應擁有足夠的監管資源進行有效監管，特別是強化對系統重要性金融機構風險偏好框架和經營模式的監管。二是應擁有適當機制盡早識別風險并采取管控措施，介入和糾正其不安全和不穩健的經營行為。三是提升監管標準，對系統重要性金融機構適用更嚴格的監管技術等。

三是建立有效的處置機制，降低系統重要性金融機構倒閉的影響。2011年11月，金融穩定理事會發布《金融機構有效處置機制的核心要素》，從范圍、處置部門、處置權力、資產處置、恢復和處置計劃、信息獲取和共享等12個方面明確了有效處置的基本要素。

我國加強監管的實踐

我國作為金融穩定理事會和相關標準制定機構的成員，全程參與了系統重要性金融機構國際監管標準的制定工作，并結合實際加強了對系統重要性金融機構的監管。2011年，金融業“十二五”規劃要求，“制定跨行業、跨市場金融監管規則，強化對系統重要性金融機構的監管。”在銀行方面，2012年6月，《商業銀行資本管理辦法》明確系統重要性銀行應計提附加資本，國內系統重要性銀行附加資本要求為風險加權資產的1%，全球系統重要性銀行附加資本要求不低于國際統一標準。2014年，銀監會發布《商業銀行全球系統重要性評估指標披露指引》，要求表內外資產余額為1.6萬億元人民幣以上或者上一年度被認定為全球系統重要性銀行的商業銀行，從2014年起披露全球系統重要性評估指標。與此同時，積極推進系統重要性銀行成立危機管理工作組，加緊制定恢復和處置計劃。迄今，工、農、中建四大行都已成立危機管理工作組，成員來自財政部、人民銀行、銀監會以及境外主要監管機構，工作組主要負責指導銀行制定恢復和處置計劃，并啟動可處置性評估。在保險方面，2014年5月，平安保險集團成立了成員來自保監會、銀監會和保險保障基金的危機管理小組。2016年3月，保監會發布《國內系統重要性保險機構監管暫行辦法（征求意見稿）》，就建立國內系統重要性保險機構監管體系公開征求意見;同年5月，16家保險公司被要求填報《監管數據報表》，國內系統重要性保險機構監管框架建設進入數據收集的實施新階段。

雖然取得了一系列成果，但客觀上我國系統重要性金融機構監管仍存在一些問題。一是整體進展較慢。目前我國尚未構建起系統重要性金融機構監管的整體框架，對各類系統重要性金融機構的定義、識別標準和名單尚未公布，在監管方面也與國際標準存在一定差距。二是監管主體不明確。現行監管框架尚未明確由誰對系統重要性金融機構進行全面監督和管理，不同監管機構之間的協調機制也不明晰。三是風險管理能力不足。一方面，系統重要性金融機構的全面風險管理框架尚需不斷完善;另一方面，資本補充長效機制還有待建立。目前，無論系統重要性銀行還是保險公司，其資本補充方法都比較單一，完全通過自身留存收益無法滿足資產快速增長帶來的對資本的大量需求，更難以如期達到金融穩定理事會提出的總損失吸收能力要求。四是監管制度法規不健全。特別是系統重要性金融機構市場退出機制不健全。現有法律對金融機構市場退出多是原則性規定，與金融穩定理事會《金融機構有效處置機制關鍵要素》相比，缺乏專門針對金融機構破產處置的基礎性法律規定，沒有明確界定監管機構的處置權力，也沒有確認過橋銀行等國際上常見處置工具的合法性。

完善監管的建議

一是建立評估方法與標準。借鑒金融穩定理事會對全球系統重要性金融機構的評估方法，從規模、關聯性、可替代性、復雜性等方面對銀行、保險公司、其他金融機構、金融基礎設施的系統重要性進行定期評估和判斷。同時應用模型法，持續監測我國各類系統重要性金融機構的風險特征和變動趨勢。

二是完善監管制度。首先，根據各類系統重要性金融機構系統重要性程度的不同，實施更為嚴格的流動性、資本和大額風險暴露監管要求，落實額外損失吸收能力和總損失吸收能力監管標準，提高風險抵補能力，最終使其風險控制在可承受水平之內。其次，主動加強非現場監測和預警，及時識別并處置風險。適當提高現場檢查頻率，使監管政策得到有效貫徹落實，使系統重要性金融機構的潛在風險及時得到有效化解。在此過程中，需要對我國系統重要性金融機構的風險治理機制提出明確的監管期望，并將其納入全面風險評估框架，督促其提高風險治理水平。再次，進一步完善系統重要性金融機構的并表管理監管評估框架，繼續強化并表監管。最后，加強與境外監管機構的跨境監管協調與合作。

三是建立和完善處置機制。在國務院金融穩定發展委員會統籌下，成立覆蓋所有系統重要性金融機構的危機管理小組，“一行兩會”、財政部等部門參加，負責針對系統重要性金融機構的風險狀況，指導制定有效的處置策略、恢復和處置計劃，定期評估系統重要性金融機構的可處置性。推動建立市場化的處置和退出機制。發揮市場機制在風險處置環節中的基礎性作用，建立股東和債權人之間的責任分擔機制，降低“大而不能倒”的道德風險。

四是完善外部配套環境。加快出臺商業銀行破產處置條例，在法律層面明確界定處置工具和處置權力的運用形式。改善金融基礎設施，確保系統重要性金融機構業務活動的平穩過渡與交接，顯著降低其退出市場對經濟金融活動的沖擊和影響。拓展債券市場的深度與廣度，為進一步開展資本工具創新，發行總損失吸收能力合格工具等創新債務工具奠定基礎。

（王剛系國務院發展研究中心金融所銀行研究室副主任、副研究員;趙京系銀保監會《金融監管研究》高級編輯）