新時期我國農業結構調整戰略研究

羅其友，劉洋，唐華俊，周振亞，尤飛，高明杰

（中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081）

一、前言

我國經濟進入“新常態”，農業發展也步入新階段，農業發展環境發生深刻變化，面臨的形勢更加復雜、發展的任務更加繁重。化肥等農業生產資料和勞動力成本快速上漲，國際大宗產品價格已不同程度低于國內，在成本“地板”和價格“天花板”的雙重擠壓下，農業比較效益持續降低；農產品供求結構矛盾日益突出，買難賣難問題并存，庫存增加和進口增加并存；部分農產品對外依存度加深，產業安全形勢嚴峻；農業資源環境問題日益突出，耕地數量減少、質量下降以及地下水超采、農業面源污染加重等問題凸顯，資源要素的弦越繃越緊，農業生態環境亮起“紅燈”；農業兼業化、農民老齡化趨勢明顯，“誰來種地”“如何種地”問題突出[1～4]。在新形勢下，農業的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾。適應農業發展新常態，調整優化農業結構，加快轉變發展方式，推進農業供給側結構性改革，構建糧經飼統籌、種養加一體、農牧漁結合的現代農業結構，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路，成為當前我國農業發展的重要任務。

二、當前我國農業結構存在的主要問題

（一）作物結構——籽粒玉米多、大豆油料少、飼草飼料少

（1）玉米階段性過剩，庫存大幅增加。在糧食“十二連增”中累計增產的1.9×108t糧食中，有1×108t來自玉米的增產，占比為57%。稻谷和小麥基本保持供求平衡。但玉米受國內消費增長放緩、替代產品進口沖擊等因素影響，出現了暫時的過剩，庫存增加較多。

（2）大豆面積產量雙下降，對外依存度過高。自2004年以來，我國大豆面積和產量同步下降，2015年種植面積和產量較2004年分別下降了32.15%和32.28%。由于國內大豆在質量和價格上都處于劣勢，我國大豆進口數量保持快速增長，大豆依存度逐年攀升。2015年共進口大豆8.169×107t，是國內生產量的6.8倍，約占世界大豆貿易量的70%，國內消費量的87%，在所有農產品中進口依存度最高。

（3）優質飼草缺乏，產業現狀與飼草料需求不匹配。2015年，我國牛出欄量為5.003×107頭，奶牛存欄量為1.507×107頭，粗略估計共需種植青貯玉米7.596×107畝（1畝≈666.667 m2），但據全國畜牧總站統計，2015年我國青飼青貯玉米種植面積為4.073×107畝，缺口達3.523×107畝（見表1）。

（二）畜牧結構——與資源承載力不相適應

（1）畜牧業布局與環境承載力不匹配。畜禽養殖業布局與畜禽糞污消納能力在空間上不匹配，種養不匹配，糞便綜合利用率不足一半，局部地區畜禽養殖量超過了環境承載量，環境污染問題突出。東北地區飼料糧資源豐富，畜禽糞污消納能力強，但人口少，畜產品市場小，畜禽養殖業不發達。東南沿海飼料糧短缺，但人口稠密，畜禽產品市場大，畜禽養殖業發達，環境承載力有限。

（2）畜產品結構以糧飼型的豬禽為主，草食畜比重小。豬肉和禽肉產量占肉類總產量比重始終在85%以上，草食畜（牛羊兔）比重較低，維持在14%左右。

表1 2015年我國主要大宗農產品供需狀況

（三）產業結構——加工、服務短腿

（1）農產品加工業總體能力與國外仍存在較大差距。目前，我國農產品加工率只有60%，低于發達國家的80%；果品加工率只有10%，低于世界30%的水平；肉類加工率只有17%，低于發達國家的60%；加工和農業產值的比值為2.2∶1，與發達國家3∶1～4∶1和理論值8∶1～9∶1有較大差距[5]。

（2）農產品加工業的產品仍以初級加工品為主，產業鏈條短，加工增值能力尚有待提高。大部分食用類農產品加工企業都面臨副產物綜合利用率偏低的問題，其中，約5.7%的農產品加工企業將副產物完全作為廢棄物直接處理掉，25.3%的農產品加工企業認為副產物價值沒有被充分開發[6]。

（3）農業服務業檔次低、效率低。當前農產品流通模式大多處于原始集散階段，按產地收購、產地和銷地交易、商販零售方式進行交易，而適應新的消費需求的訂單農業、連鎖經營、直銷等現代流通方式相對較少。

（四）產品結構——“大路貨”多，優質安全專用農產品少，供需錯位

隨著城鄉居民生活由溫飽開始走向小康，市場對農產品的需求日益轉向多樣化和優質化，而我國農產品市場上卻充斥著大量質量一般甚至較差的“大路貨”，優質農產品總量偏低，“三品一標”產品占整個農產品總量不足20%，造成了小生產與大市場的供需矛盾，制約我國優質農產品的發展。

（五）空間結構——糧食生產與水資源分布錯位，養殖與種植空間不匹配

（1）糧食生產與水資源分布錯位。南方土地資源占全國38%，而水資源量卻占全國的81%；北方的土地資源占全國62%，而水資源量卻只占全國的19%。近年來，我國糧食生產重心北移、向水少地多的北方地區聚集，進一步加劇了水資源緊缺的矛盾（見圖1）。

（2）養殖與種植空間不匹配。近年來，由于作為重要飼料資源的玉米種植中心北移，使得南方大中型城市周邊的飼料資源極其有限，甚至無飼料資源；另一方面，南方生豬加快發展，南方水網地區養殖密度越來越高。由于區域布局不盡合理，農牧結合不夠緊密，糞便綜合利用水平較低，生豬養殖與水環境保護矛盾比較突出，養殖與種植在空間分布上的錯位問題形勢嚴峻。

圖1 糧食生產重心與單位國土面積水資源量和人均耕地擁有量的重心距離

三、新時期我國農業結構調整的戰略構想

（一）總體思路

按照新形勢下國家糧食安全戰略和綠色發展理念，以保供給、保生態、保收入為中心任務，研究設計更精準的綠色農業生產扶持政策，引導我國口糧等關鍵農作物的發展規模與空間布局調整以及優勢產區和環境問題地區農作物結構調整，積極優先培育家庭農場、種養大戶等新型經營主體，切實依靠科技進步，優化品種結構、產業結構、空間結構，大力拓展飼料飼草業、加工業和服務業，加快構建與資源環境相匹配、與市場需求相適應、“種養加服”協調發展的現代農業結構，全面提升農業的市場競爭力和可持續發展能力。

（二）調整重點

（1）以特色、優質和專業為重點，優化品種結構。在保障一定自給率的條件下，穩步調減和淘汰滯銷的劣質品種，大力發展適銷對路的優質、專用、特色產品生產。糧食作物重點提高優質品種和專用糧比重，要加快食用糧、飼用糧（草）、加工專用糧生產基地建設。在經濟作物領域重點發展特色產品，加大包括中藥材、蔬菜在內的特色產業基地建設力度。

（2）以發展現代飼料飼草產業為抓手，優化作物結構。推進飼用糧生產，推動糧改飼和種養結合發展，促進糧食、經濟作物、飼草料三元結構協調發展。在糧食主產區，按照“以養定種”的要求，積極發展飼用玉米、青貯玉米等，發展苜蓿等優質牧草種植。拓展優質牧草發展空間，合理利用“四荒地”、退耕地、南方草山草坡和冬閑田，種植優質牧草，加快建設人工草地，加快研發適合南方山區、丘陵地區的牧草收割、加工、青貯機械等。

（3）以第二、第三產業為核心，優化“種養加服”結構。加快發展農產品加工業，打造農業產業集群，積極發展農產品產地初加工，建設一批專業化、規模化、標準化的原料生產基地。發展農業生產全程社會化服務，促進農業規模化經營。加快推進市場流通體系與儲運加工布局的有機銜接，改造升級農產品產地市場，發展“互聯網+”農業。挖掘農村文化資源，拓展農業多功能性，發展都市現代農業和休閑農業，提高農業整體效益。

（4）以資源環境承載力為中心，優化空間結構。在綜合考慮自然條件、經濟發展水平、市場需求等因素的基礎上，以農業資源環境承載力為基準，因地制宜，優化種養結合空間配置結構，合理布局規模化養殖場，提高農業生產與資源環境匹配度。促進農業生產向優勢區聚集，構建優勢區域布局和專業生產格局。

四、農業結構調整方案

（一）種植業結構調整方案

1. 總體方案

在統籌兼顧配置口糧、工業用糧、種子用糧以及各種經濟作物生產的基礎上，推進由糧經二元結構向糧經飼三元結構發展，實行“一保、一穩、一增”的種植業結構調整方案，即保證口糧絕對安全，穩定經濟作物，增加飼料作物。

表2 全國種植業結構調整方案

到2025年，糧食作物、經濟作物、飼料作物播種面積比重從2015年的52.1∶30.7∶17.2調整至2025年的47.3∶30.0∶22.7（見表2）。2025年，青貯玉米面積達到6×107畝，苜蓿面積達到9.7×107畝。

到2030年，糧食作物、經濟作物、飼料作物播種面積占比調整至44.8∶29.6∶25.6。2030年，青貯玉米面積達到9×107畝，苜蓿面積達到1.1×108畝。

2. 作物區域布局優化

水稻南恢北穩。東北地區井灌區水稻種植面積逐步收縮，重點提升江河湖灌區水稻集約化水平，提升產品質量；西北地區減少水稻種植；未來重點建設長江中下游、西南水稻優勢產區，恢復水熱資源匹配度較高的華南區水稻種植。

小麥北穩南壓。穩定黃淮海小麥主產區生產能力，提升長江中下游稻茬麥區單產水平，適度恢復東北強筋春麥區生產能力；適當調減黃淮海地下水超采區小麥面積。

玉米穩優控非。穩定東北和黃淮海玉米優勢區面積，調減北方農牧交錯區、西北風沙干旱區、西南石漠化區等非優勢區的玉米面積。擴大青貯玉米面積，為畜牧業提供優質飼料來源；調減籽粒玉米，特別是非優勢區籽粒玉米生產。

大豆糧豆輪作。因地制宜開展糧豆輪作，逐步恢復和提高大豆面積。東北地區擴大優質食用大豆面積，穩定油用大豆面積；黃淮地區以優質高蛋白食用大豆為重點，適當恢復面積；南方地區發展間套作，實現種地、養地相結合。

油料穩油菜增花生。加強長江流域油菜優勢區建設，發展南方冬閑田和沿江湖邊灘涂地雙低油菜種植；北方地區適當擴大春油菜面積。擴大花生面積，主攻黃淮海榨油花生，發展糧油輪作。

棉花穩北增效。穩定新疆棉區，推廣耐鹽堿、抗性強、宜機收的高產棉花品種和機械化生產技術。鞏固沿海沿江沿黃環湖鹽堿灘涂棉區。

糖料提蔗穩甜。甘蔗重點發展桂中南、滇西南兩個優勢區建設。穩固新疆、內蒙古、黑龍江等北方甜菜主產區，壓縮南方和黃淮海地區甜菜面積。

蔬菜均衡發展。調減黃淮海區設施蔬菜，降低面源污染強度；調減華南區南菜北運面積和規模；鞏固西南區冬春蔬菜基地、黃土高原區、甘新區夏秋蔬菜基地。

飼草積極發展。以養帶草，北方地區發展苜蓿、青貯玉米、飼用燕麥、飼用大麥等，草糧輪作，南方地區發展黑麥草、三葉草、狼尾草、飼用油菜等多種飼料作物，開發草山草坡。

3. 區域作物結構調整

在東北區，穩定水稻，擴種大豆、雜糧、薯類和飼草作物，構建合理輪作制度。穩定三江平原、松嫩平原等優勢產區的水稻面積，調減黑龍江北部、內蒙古呼倫貝爾以及農牧交錯帶玉米面積，擴種大豆、雜糧、薯類和飼草作物，改變種植方式，推行糧豆輪作、糧草（飼）輪作和種養循環模式，逐步建立合理的輪作體系。

在華北區，以穩定為主，適度調減，三元統籌。穩定小麥面積，完善小麥/玉米、小麥/大豆（花生)一年兩熟種植模式，穩定蔬菜面積；在穩步提升糧食產能的前提下，適度調減華北地下水嚴重超采區小麥種植面積；擴大青貯玉米面積，適當擴種花生、大豆、飼草。

在長江中下游區，穩定雙季稻面積，穩定油菜面積，提升品質。穩定雙季稻面積，重點推廣水稻集中育秧和機插秧；穩定油菜面積，加快選育推廣生育期短、宜機收的油菜品種；提升品質，選育推廣生育期適中、產量高、品質好的優質秈稻和粳稻品種，高產優質的弱筋小麥專用品種；開發冬閑田擴種黑麥草等飼草作物。

在華南區，穩定水稻面積、穩定糖料面積、擴大冬種面積。穩定雙季稻面積，選育推廣優質秈稻，因地制宜發展再生稻；穩定糖料面積，推廣應用脫毒健康種苗，加強“雙高”蔗田基礎設施建設，加快機械收獲步伐，推廣秋冬植蔗；充分利用冬季光溫資源，擴大冬種馬鈴薯、玉米、蠶豌豆、綠肥和飼草作物。

在西南區，以地定種，穩經擴飼，增飼促牧。穩定水稻、小麥生產，發展再生稻，穩定藏區青稞面積，擴種馬鈴薯和雜糧雜豆。推廣油菜育苗移栽和機械直播等技術，擴大優質油菜生產。調減云貴高原非優勢區玉米面積，改種優質飼草，發展草食畜牧業。

在黃土高原區，挖掘降水生產潛力，建立高效旱作農業生產結構。穩定小麥等夏熟作物，積極發展馬鈴薯、春小麥、雜糧雜豆，因地制宜發展青貯玉米、苜蓿、飼用油菜、飼用燕麥等飼草作物。發展特色雜糧雜豆，擴種特色油料，加強玉米、蔬菜、脫毒馬鈴薯、苜蓿等制種基地建設。

在西北區，以水定地、以地定種，建立節水型農業生產體系。積極推進棉花機械采收，穩定棉花種植面積。發展飼草料生產，推行草田輪作，保護山區草場，促進牧業發展。

在內蒙古中部地區，以草定畜，加快優質人工飼草料發展，擴大植被覆蓋，改善生態環境。擴大馬鈴薯、谷子、高粱等耐旱糧食作物和人工牧草種植，鼓勵休耕輪作制。

在青藏高原區，發展糧、飼、草兼顧型農業，推進農牧結合。保障藏區糧食（青稞）自給水平，同時注意農牧結合，在農區種植牧草。在保證畜牧業發展和生態安全的基礎上，發展高原特色農業。

（二）畜牧業結構調整方案

綜合考慮不同畜禽生產效率、貿易替代潛力、草食畜發展空間等因素，確立我國畜牧業產品結構調整方案：穩定生豬生產、擴大肉雞生產、大力發展肉牛、奶牛、肉羊等草食畜。到2030年，我國豬肉、禽肉、牛肉、羊肉、禽蛋和奶類產量分別達到6.095×107t、2.313×107t、9.72×106t、6.53×106t、3.357×107t和4.7×107t。2015—2030年，全國豬肉比重調減約4.1個百分點、牛羊肉調增2.7個百分點、禽肉調增1.5個百分點（見表3）。

畜牧業總體布局的基本思路是調減南方水網地區和京津滬等大城市周邊畜禽養殖規模，發展東北、黃淮海和農牧交錯帶，同時優化黃淮海區內布局。從產業布局來看，生豬要分類推進重點發展區（黃淮海和西南地區）、約束發展區（京津滬和南方水網地區）、潛力增長區（東北區）和適度發展區（西北區），促進生豬生產與資源環境和市場協調發展；肉牛要鞏固發展中原產區，穩步提高東北產區，優化發展西部產區，積極發展南方產區，保護發展北方牧區，逐步提高牛肉品質；肉羊要鞏固發展中原產區和中東部農牧交錯區，優化發展西部產區，積極發展南方產區，保護發展北方牧區；奶牛要鞏固發展東北及內蒙古和華北產區，穩步提高西部產區，積極開發南方產區，充分利用南方冬閑田、草山草坡的草地資源；家禽要重點發展華北和長江中下游地區，適度發展城市周邊地區。

（三）產業結構調整方案

1. 大力發展農產品加工業

擴大農產品加工業規模、提升發展技術含量，延長產業鏈條，滿足城鄉居民對健康、安全、優質食品的需求。爭取到2025年，農產品加工業與農業總產值比值達到2.7，2030年提高到3.0。主要途徑是：一是積極引入“互聯網+”和“工業4.0”思維，創新農產品加工生產模式和經營模式；二是加大農產品現代加工技術研究；三是鼓勵副產品精深加工，提高綜合利用率；四是加強加工專用型農產品研發和基地建設；五是完善農產品加工標準體系建設，提升產品質量。

表3 全國畜產品結構方案

2. 推進設施農業發展

設施農業發展總的趨勢是向智能化、工廠化、節能化、高效化的方向發展。加快我國設施農業發展，一是加強對設施農業科技創新的支持力度，重點突破設施光熱動力學過程模擬、作物環境與營養響應機制、畜禽環境生物學機理及調控機制等基礎性難題，以及全程機械化和智慧垂直植物工廠技術、機械化飼養管理與糞污處理技術等一批重大關鍵技術；二是加大對設施農業專業人才的培養，我國設施農業從業人員絕大多數都是兼業農民，文化水平低、管理經驗欠缺，產量與效益難以保障。國家應從戰略層面出發，著力培養一批設施農業的職業農民、具有國際化視野的創新人才和國際化產業開拓人才。

3. 有序發展休閑觀光農業

休閑觀光農業作為一種新產業、新業態，在推動農業增效、農民增收、農村增綠方面越來越展現出獨特的產業優勢和發展潛力，是推進農業供給側結構性改革的一個有效路徑。要推動休閑觀光農業有序發展：一是以農為主，充分體現“農”性特征；二是立足本地，發揮農民的市場主體地位；三是延長產業鏈，拓寬休閑觀光農業產業發展空間；四是農業發展模式特色化，培育多元消費群體。

五、推動我國農業結構優化的對策措施

（一）高標準農田建設工程

確保口糧絕對安全、谷物基本自給和大宗農產品維持一定自給率，就必須加大高標準農田建設，保證最好的農田始終用于農業生產。建議加大財政對高標準農田建設和農田水利設施建設的專項資金投入，將高標準農田建成后的地塊劃入永久基本農田，納入耕地保護紅線范圍，并立法保護。高標準農田實行權屬登記管理，建成后上圖入庫，落實到地塊和農戶，確保用途不改變、質量有提升、問題有追責。建議優先將“兩區”（即糧食生產功能區和重要農產品生產保護區）的地塊納入到高標準農田建設范圍。

（二） 耕地休養生息工程

實施以用養結合、種養結合為核心的耕地休養生息工程，建立與生產發展相協調、與資源稟賦相匹配、與市場需求相適應的糧豆輪作、糧飼輪作等耕地輪作制度。在“鐮刀灣”地區和黃淮海玉米低產區，推行糧改飼，因地制宜發展青貯玉米、苜蓿、燕麥、大麥等飼料作物，滿足草食畜牧業發展需要。在東北地區，改玉米連作為玉米大豆輪作模式。在黃淮海地區，改麥玉一年兩熟為麥豆一年兩熟或玉米大豆間套作。在華北地下水超采地區，壓縮小麥種植面積，改種棉花、油葵、馬鈴薯、苜蓿等耐旱作物。

（三）糧食區域再平衡工程

針對北糧南運、主銷區越來越多的問題，實施“南恢北壓”區域糧食再平衡工程，充分發揮南方年積溫較高、作物生育期長、復種潛力高等自然優勢，應逐步提高南方糧食生產比例；適當調整北方糧食生產面積，減輕北方水土資源壓力。“南恢”是指穩定南方糧食生產面積，在上海、浙江、廣東等南方主銷區和江漢平原、四川盆地等正處于城市化快速擴張期的糧食主產區，嚴格控制耕地面積和用途，因地制宜發展南方雙季稻和馬鈴薯等冬作糧食作物，推廣節本增效的生產栽培技術，逐步提升主要糧食產品供給能力。“北壓”是指調減北方資源環境壓力地區和非主產區糧食生產，重點壓縮東北第四第五積溫帶、北方農牧交錯區玉米種植面積和華北地下水嚴重超采區小麥種植面積。

（四）特色小宗作物推廣工程

小宗作物生產長期以來沒有得到重視，包括發展大豆、薯類、飼草飼料及雜糧雜豆等小宗作物，這些作物在構建合理輪作制度、推動農業綠色發展、提升農民受益方面具有較大作用。建議加強小宗作物生產發展，著力在收儲制度、生產補貼、市場流通、加工轉化等方面給予相應的政策支持；支持小宗作物、飼草生產與加工的科技創新，在品種改良、優質栽培、標準制定等方面不斷取得技術突破。

（五）綠色農業補貼改革試點工程

當前，我國農業生產補貼制度已經不適應形勢變化，特別是補貼主體、補貼范圍與實際需求錯位，客觀上阻礙了農業生產力的提高和資源環境的改善。為此，必須全面推開農資綜合補貼、種糧農民直接補貼和農作物良種補貼等農業“三項補貼”改革，將農業補貼改革與綠色農業結構調整、農業轉型升級連接起來，擴大農業生產領域的生態補貼，協調好“生態”與“高效”的矛盾，推進用養結合、資源節約、環境友好的農業體系建立。因此，綠色農業補貼改革的原則包括：一是補貼重點是口糧；二是補貼必須有明確的地域指向，即條件好、生產規模大、比較優勢明顯的主產區；三是補貼對象是實際種植者，通過補貼保障農民的種糧收益；四是補貼要符合農業綠色發展要求。