粵港澳大灣區，制度壁壘如何破局？

楊露

近期，全線開通的港珠澳大橋串聯起的“一小時都市圈”，讓人們對于粵港澳大灣區的未來生活充滿了巨大想象。從珠三角一體化躍升而來的粵港澳大灣區，作為重要的國家戰略，其目標直指國際一流灣區。

若要比肩紐約、東京等世界級灣區，粵港澳大灣區面臨不少挑戰。由于整個地區涉及一個國家、兩種制度、三個關稅區、四個核心城市，如何進行制度創新，促進要素自由流動，是粵港澳大灣區建設中最為關鍵的問題。從中央到地方，相關的便利化探索已在深入推進。

改革開放40年后的今天，珠三角又一次走在了全國前列。某種程度上可以說，粵港澳大灣區的建設是改革開放升級的表現，它將要在改革開放下一程中扮演重要角色，做世界重要的經濟增長極。

優勢互補的灣區經濟

經常往返于廣州-深圳-香港的香港創業青年Jordan，對粵港澳大灣區的最實際體驗就是，見證了基建與平臺整合的速度?！霸谙愀酆蛧?，要推動一個大灣區可能要耗時10年以上，在內地3到5年就可以看到初步成績?！?/p>

兩年前，Jordan在深圳前海夢工場成立了一家小公司，主營業務是樓宇自動化系統，為客戶提供辦公室及家居的智慧監察及控制服務，簡單來說就是“物聯網”。Jordan的生意，源自他父親的金屬建筑材料的業務。從建筑材料到樓宇自動化，是一個產業的上下游。

父親與Jordan的經歷，映射了他們生活的不同時代。正如20世紀八九十年代，內地人向往去香港一樣，如今這個時代，香港人重回深圳創業也蔚為潮流。

成立不足4年的前海深港青年夢工場，吸引了很多像Jordan一樣擁有創業夢的香港青年。截至目前，夢工場累計孵化創業團隊340個，其中港澳團隊169個，超半數項目拿到了融資，累計融資額超過15億元。

談及前海的優勢時，Jordan表示：“在前海進入浮化器的時候，我們得到了不同的介紹與協助。到后期，也有投資人主動聯系我方。我個人覺得整體在前海得到的支持比一般自己創業大。雖然有一些細節還要磨合，但是作為一個新開發以及運行的孵化器平臺，前海做得非常好?！?/p>

當然，他更看好的是內地市場。他們的主營業務與工程建設相關，香港新建工程項目很少，加之成本高企，智慧樓宇類的中小型公司很難有發展的機會。但在內地就不同了，發展快，項目多，產業鏈長，在人才方面的培訓也更加成熟，優勢顯而易見。

回過頭看，改革開放40年來，珠三角與港澳之間的城市關系在飛速變化。初期，雙方經濟差距過大，內地自然資源、勞動力資源豐富且價格低廉，港澳地區則有豐富的資金、技術、人才和管理經驗。優勢互補的“前店后廠”成為了珠三角地區與港澳地區經濟合作的獨特模式。

隨著中國加入WTO，香港作為內地經貿發展的中介地位逐漸弱化。內地城市環境容量漸趨飽和、生產要素成本上升，開始逐漸脫離“低端加工”的初級階段，而以港口興起的香港，急需更廣闊的市場和機會。于是，港臺資本和內資在珠三角的經濟版圖中進入了雙向融合的階段，這是另一種“優勢互補”。

“香港是一個好地方，因本港最大的‘著數就是有內地作為靠山?！边@話是李嘉誠說的。“靠山”這個詞，通俗地展現了內地是香港經濟發展的強大依托。

目前，港澳地區服務業增加值占GDP比重均在90%左右，珠三角內地制造業基礎雄厚，已形成先進制造業和現代服務業雙輪驅動的產業體系。因此，在經貿、技術、金融等方面開展深度合作交流，是粵港澳三地都迫切需要的，這也是大灣區得以形成的“經濟基礎”。

在經貿、技術、金融等方面開展深度合作交流，是粵港澳三地都迫切需要的，這也是大灣區得以形成的“經濟基礎”。

在2017年全國“兩會”上，“粵港澳大灣區”被寫入了政府工作報告，上升為國家戰略。2018年8月15日，國務院副總理韓正主持召開粵港澳大灣區建設領導小組第一次全體會議，標志著粵港澳大灣區建設政府工作機制正式運行，大灣區建設提速。

合作聯動是核心競爭力

眾所周知，東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區是世界公認的知名三大灣區，而粵港澳大灣區的目標就是建設世界第四大灣區。

這其中，香港是全球知名的國際金融中心和國際航運中心，澳門是國際化的城市，珠三角地區則是制造業重鎮和新興的科技創新陣地，可謂“黃金搭配”。2017年，珠三角僅憑借0.6%的國土面積和全國約5%的人口規模，就創造了相當于全國13%的GDP。

粵港澳大灣區涵蓋廣東省9座城市—廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶，以及香港特別行政區、澳門特別行政區。

其中，香港、澳門、廣州、深圳都具有中心城市的地位，這是粵港澳大灣區不同于其他灣區的地方。這四大中心城市既是區域發展的核心引擎，也是建設世界級城市群的基本支撐。它們自身的發展狀況及相互間的關系，直接決定了大灣區世界級城市群的建設速度、質量與水平。

必須正視的問題是，與單一中心的城市群不同，多中心容易造成各自為戰和相互掣肘。從現實看，四大中心城市各具比較優勢，但合作聯動不夠緊密，城市功能特別是產業結構有一定的缺陷，協同互補效應未能有效發揮出來。比如，四個中心城市都要發展特色金融產業，金融中心的不同定位和創新就是關鍵。

國家發展改革委原副秘書長范恒山對《南風窗》記者表示：“其實，四個中心城市之間不存在替代的問題，在具體的金融形式和內容上，都是有相對的分工的。香港曾經老擔心這個問題，不僅僅是擔心深圳和廣州，也擔心上海，但實踐證明，內地金融中心的發展建設，并沒有沖淡和損害香港作為世界金融中心的地位。而發展的關鍵在于，錯位發展，一體聯動，相互支撐，共同提升?！?/p>

他建議，未來在灣區內，要鞏固拓展香港國際金融、航運貿易中心和國際航空樞紐地位，推動金融、商貿、物流、專業服務等向高端高質方面發展；推動澳門建設成為世界旅游休閑中心和中國與葡語國家商貿合作服務平臺；推動廣州建設成為國際商貿中心、科技文化中心和國際交往重地以及國家創新示范城市；促進深圳發展成為具有國際影響力的創新創意中心。

從國家戰略的角度來看，粵港澳大灣區是一個利益共同體，或者說，必須基于一個利益共同體來建設，否則，就難以達到預期目標。建立協調機制就是為了解決這個問題，從國家區域戰略的整體布局來講，就得發揮各個城市的能動性和創造性，體現國家戰略的指導性，體現協調機制的統籌性。

橫琴、前海、南沙都是中國制度創新的高地，優惠政策實際上是一種先行先試政策，其目的在于積累經驗、摸索道路、提供示范。同時，這些功能區和試驗區的探索極具創新性，也極具風險性，需要國家統籌協調和指導推動。

從基礎設施到體制創新

2018年10月23日正式開通的港珠澳大橋，全長55公里，宛如一條巨龍蜿蜒向海天交界處。有內地游客特意辦了港澳通行證簽注，只為了體驗一下這座堪稱世界奇跡的大橋，跟它的“中國結”造型的索塔合個影。

據了解，之前由香港駕車至珠海、澳門需要3個多小時，如今縮短至45分鐘。這意味著珠江西岸城市可對接香港乃至全球創新資源，加速信息的流動。

在暨南大學特區港澳經濟研究所副所長謝寶劍看來，珠江東岸和西岸的協調平衡十分重要。他對《南風窗》記者表示：“通過基礎設施互聯互通的建設，現代化交通運輸體系基本形成，能夠推動港澳與內地的無縫對接。港珠澳大橋密切了香港跟西岸的聯系，未來深中通道開通，能一同推動東岸和西岸的協同發展，推動市場的一體化?！?/p>

就在港珠澳大橋正式開通的一個月前，9月23日，廣深港高鐵香港段開通運營。此前，從廣州東站至香港紅磡，需耗時2小時，而今不到1小時即可到香港，并且使用了“一地兩檢”的通關模式。

粵港澳大灣區加快發展，是中國經濟轉入高質量發展階段的必然要求。但這個城市群體分屬三個關稅區，要素自由流動存在一定障礙，所以它的合作聯動問題必須解決。要形成真正的“大灣區”，絕非朝夕之功。

前?；?年時間，將一片灘涂打造成一座現代化新城。與當年深圳經濟特區建設初期一樣，城市形態快速變化的背后，是各種政策支持帶來的產業發展機遇。前海曾因平均不到3天就會誕生一個創新經驗的成績，被外界譽為“前海模式”。為了更好地對接港資需求，前海在跨境金融、投資便利化、貿易便利化、事中事后監管、法治建設和體制機制等方面，實現了多項創新。

橫琴、前海、南沙都是中國制度創新的高地，優惠政策實際上是一種先行先試政策，其目的在于積累經驗、摸索道路、提供示范。

從包含兩地號碼的資費優惠的電話卡，到香港手機用戶直接進入前海公共Wi-Fi，從率先允許擁有香港執業資格的專業人士直接執業，到率先取消港澳居民就業證，前海累計推出364項制度創新成果，在全國首創或領先者達133項，往全國復制推廣28項，在全省復制推廣62項。

南沙和橫琴也相繼推出了一系列政策。例如在物流方面，廣州海關對物流通關流程“化繁就簡”，2017年進、出口平均通關時間分別比2016年全國通關時間壓縮了48.5%、53.3%。而橫琴在實行“一次申報、分批出境”后，單批次貨物通關時間從20分鐘縮短至3～5分鐘，珠澳陸路口岸小客車通關時間節約40%。

在對目前粵港澳三地各城市制度層面的規定進行全面梳理的基礎上，還有一些關鍵的共通點被成功打通。比如，所得稅制度，前海15%的企業所得稅優惠稅率，直接看齊香港、新加坡等國際主要金融中心。

范恒山告訴《南風窗》記者：“為了吸引香港的人才去前?！驗榍昂Ｊ巧罡郜F代化產業的合作示范區，得真正能吸引到香港人，才叫深港合作—那就有一個問題，拿同樣的工資，在香港的稅低一些，在深圳就變高了。稅制有差別，但我們不能搞兩套稅制。我們就采取了一個辦法，從香港到深圳工作的香港人仍然比照香港的稅來征收。國家稅收不能流失，最后變通的辦法就是，由深圳通過財政來補貼這個稅收，這就是一種制度創新?！?/p>

廣東省社會科學院近期發布《粵港澳大灣區建設報告（2018）》，認為粵港澳大灣區擁有三大核心優勢，包括面向太平洋、輻射泛珠三角，在世界四大灣區中擁有最大腹地的區位優勢；航運發達、體系完備、創新能力強、總部效應突出的產業優勢；“一國兩制三關稅區”多元格局的制度優勢。

值得注意的是，報告將“一國兩制三關稅區”多元格局看作制度優勢。事實上，對于珠三角的內地城市，尤其是廣州、深圳來說，只有最終建立與國際接軌的市場經濟制度，積極地對接國際的相關標準，才能最大化地利用全球的資源和要素，參與全球的競爭，實現更高水平的開放。