上海自貿區：面向國際的制度創新高地

鄭嘉璐

2018年既是中國改革開放40周年，又是首批自由貿易試驗區建設5周年。作為全面深化改革、擴大對外開放的一項戰略舉措，自貿區在中國改革開放進程中具有里程碑意義。

過去5年里，中國的自貿區建設取得了豐碩成果。從2013年上海自貿區第一個掛牌成立，到后續分兩批新設10個自貿區，再到2018年4月，海南省全島建設自由貿易區，自貿區的數量已增至12個。這些自貿區擔負著“深化經濟體制改革、提高行政審批效率、進一步與國際市場接軌”的歷史使命，向全世界釋放出中國改革開放的決心。

自貿區的定位是非常明確的。在自由貿易區建設5周年座談會上，中央政治局常委、國務院副總理韓正說，自貿試驗區是國家的試驗田，不是地方的自留地；是制度創新的高地，不是優惠政策的洼地；是“種苗圃”，不是“栽盆景”；是“首創性”的探索，不是簡單優化程序。

作為首個掛牌成立的自貿區，上海自貿區一直發揮著標桿的作用，在制度創新、經驗推廣方面做出了表率。總結上海自貿區5年來的經驗，能夠看清中國自貿區建設的思路與方向，為未來的自貿區建設提供指導。

國家的試驗田

最近幾年，不少電子游戲的愛好者購買了漢化版的Xbox One（一款家用游戲機）。然而很多人并不知道，這款產品是由上海自貿區內的一家合資企業“百家合”推出的。百家合信息技術發展有限公司是上海自貿區的001號外資備案企業，幾乎與上海自貿區同一天誕生。這家企業的經營范圍，涉及游戲的開發、制作、發行，以及電子出版物的零售和批發。

不過，沒有自貿區的擴大開放和商事制度改革，就不會有百家合公司。在上海自貿區成立前，游戲機生產、銷售及服務是禁止外資進入的領域。直到2013年9月27日，國務院下發《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》，明確提出允許外資企業從事游戲、游藝設備的生產和銷售，通過文化主管部門內容審查的設備可面向國內市場銷售。這意味著，持續了十幾年之久的關于游戲、游藝設備的銷售禁令，首次得到了解禁。

這一擴大開放的政策，很快便體現在外商投資“負面清單”改革上。所謂負面清單，就相當于投資領域的“黑名單”，其中明確開列了不予外商投資準入或有限制要求的領域，而清單以外的領域則對外資充分開放。這項改革是上海自貿試驗區成立之初最基礎、最重要的改革，5年來，負面清單已從最初的190條減至2018版的45條，并在全國復制推廣 。

負面清單的推出，大幅度放寬了市場準入，百家合公司就得益于負面清單改革。實施負面清單管理模式后，外資從事游戲、游藝設備的生產銷售屬于負面清單以外的領域，實行備案制而不是審批制，這就給企業免去了不少審批上的麻煩。

負面清單造福的企業不止百家合一家。舉例來說，過去外商從事教育培訓只能以中外合作辦學的形式來進行，不能獨資。受益于2015年版“負面清單”和54條服務業擴大開放措施，外商獨資的經營性職業技能培訓機構首次被允許設立。專業服務機構普華永道，率先在上海自貿區注冊成立了外資職業技能培訓機構，填補了國內專業培訓領域的空白。

自貿試驗區是國家的試驗田，不是地方的自留地；是制度創新的高地，不是優惠政策的洼地；是“種苗圃”，不是“栽盆景”；是“首創性”的探索，不是簡單優化程序。

除了游戲和教育，擴大開放的政策更體現在醫療、金融、保險、設計等諸多領域。在54項擴大開放措施的帶動下，上海自貿區產生了中國第一家專業再保險經紀公司、第一家外商獨資游艇設計公司、第一家外商獨資國際船舶管理公司、第一家外商獨資醫療機構、第一家外商獨資工程設計公司等。

所有這些都釋放出同一個信號：中國正變得更加開放。擴大對外開放是中國的國家戰略，自貿區的職責之一就是將大的國家戰略落實在具體的改革舉措上。換句話說，在中國全面深化改革、擴大對外開放的進程中，自貿區要起到先行先試的引領作用，走在改革開放的最前列。

上海自貿區當然對上海本地的經濟有帶動作用。據統計，上海自貿試驗區以浦東10%的土地面積，創造了浦東新區75%的GDP和60%的貿易總額；以上海2%的土地面積，創造了上海25%的GDP和40%的貿易總額。

但更重要的是，上海自貿區是國家的試驗田。也就是說，自貿區的改革要一切服從、服務于國家戰略。自貿區建設不僅僅是為了帶動上海及周邊地區的經濟發展，更要通過“局部突破，帶動全國”的模式，用較低的成本，完成難度高、阻力大的改革試驗。

制度創新高地

2018年5月，一款歐萊雅眼霜開始在中國銷售，而海外的消費者要在半個月以后才能買到同款商品。一款進口化妝品率先在中國發售，看似并不稀奇，但在以前，這是難以想象的。

過去，一款新的化妝品進入中國，要經歷一個漫長的過程。企業每進口一款新品，都需要將樣品遞交到北京，由國家市場監督管理總局進行審核。這個過程需要3到5個月的時間，所以中國市場上的進口化妝品很難與海外市場同步更新。

非特殊用途化妝品進口“審批改備案”的改革，率先在上海自貿區試點。在中國，進口化妝品分為特殊用途和非特殊用途兩大類，除了染發、脫毛等9種具有特殊功效的化妝品之外，90%的化妝品都屬于非特殊用途化妝品。這項改革就是將非特殊用途化妝品的審批環節后移，企業在遞交相關材料后可以馬上辦理通關手續，開展經營活動。這樣一來，新款化妝品進入中國的時間縮短到5～6個工作日，國內消費者就可以同步體驗國際化妝品商家的最新產品了。

這只是上海自貿區“證照分離”改革的其中一項，與此類似的改革試點還有很多。比如，一批進口鮮奶在落地浦東機場的第二天就能上架售賣，這為企業擠掉了8天的檢驗流程；再比如從上海港進口的兒童玩具，可以在貨物經海運到達上海前，先把樣品空運過去做檢驗，企業不需要再耗費10天左右的等待時間，對市場的反應速度就更快了。

這里的關鍵是，我們不能只看到改革試點對進口貿易的促進。設立上海自貿區的目的，并不是要在120多平方公里的土地上與全球開展自由貿易，而是想通過自貿區來探索一套適合中國國情的自由貿易體系。換句話說，在上海進行的改革試點，是在為整個中國做制度創新。

依然以進口化妝品為例，有人可能會產生疑問，化妝品未經審核就進入中國市場，質量出了問題怎么辦？其實，化妝品的進口不是不經過審核，而是把安全性和合規性審核，安排在產品上市后的事中事后監管過程內。在產品進入中國售賣的3個月內，會有化妝品專家組開展專業的安全性審查。產品如果存在安全性問題，就面臨停止進口和銷售，以及下架召回，甚至是行政處罰這樣的結果。

“審批改備案”改革看似降低了進口門檻、增加了風險，其實這對進口企業和監管部門都提出了更高的要求。進口化妝品企業要對產品的質量負責，它們必須建立一套產品追溯系統，一旦發現產品問題，可以迅速找到源頭。而對地方政府來說，改革其實是在倒逼職能的轉變，監管部門必須從靜態的事前審批，轉變到更加積極主動的事中事后監管，簡政放權就在這個過程中實現了。

顯然，上海自貿區不是政策洼地，而是制度高地。包括證照分離改革在內，上海自貿區在商事登記制度、負面清單和準入前國民待遇、貿易便利化等方面，推出了多項制度創新。雖然這里沒有土地優惠，沒有稅收減免，卻在5年內吸引了5.6萬家企業入駐，是前20年同一區域設立企業數的1.5倍。

“種苗圃”

2017年6月開始，遼寧自貿區大連片區的綜合服務大廳正式開始運行。來這里辦手續的企業主發現，辦事流程比原來簡單多了。這是因為大連片區設置了國際貿易、市場準入、跨境投資和外國人服務等多項“單一窗口”，過去要通過多個職能部門辦理的手續，現在只需要一個綜合窗口就能辦好。

5年來，負面清單已從最初的190條減至2018版的45條，并在全國復制推廣 。

大連片區的這項改革，是從上海自貿區復制而來的。2013年掛牌成立后，上海自貿區就開始探索“單一窗口”1.0版：由工商受理窗口統一收取內外資企業設立、外資備案、工商營業執照、稅務登記證等登記申請材料；各審批職能部門通過書面材料內部流轉、電子數據交換和信息共享，完成審批流程；4個工作日后，由工商窗口統一向申請人發放各類審批文書或證照。隨后幾年，上海自貿區還拓展了單一窗口的功能，推出了2.0和3.0版。

單一窗口對企業的幫助顯而易見。上海元初供應鏈管理有限公司是一家從事進出口貿易的企業，單一窗口實施以前，進口貨物通關最快需要3到4天，而現在只需要半天。環節少了、通關快了，企業的成本就下降了，以前他們有20個人專門負責通關，現在只需要雇用3個人。

包含單一窗口改革在內，上海自貿區已有100多項制度創新成果向全國復制推廣。例如開展“證照分離”改革試點的116項行政許可事項，已在全國其他自貿試驗區，以及有條件的國家自主創新示范區、國家高新技術產業開發區推廣。再比如先進區后報關、批次進出集中申報等貿易便利化改革，也復制到了全國許多地區。

作為第三批7個自貿區之一，遼寧自貿區就借鑒了許多上海自貿區的改革經驗。比如在加強人才保障方面，上海自貿區提出了提高海外人才通行和工作便利度的9項措施，而遼寧自貿區大連片區就完全對標了這一做法，在高層次人才引進的標準、高端人才的出入境便利化等方面，和上海自貿區看齊。

自貿試驗區是“種苗圃”，不是“栽盆景”。這句話的意思是說，自貿區制度創新的成果必須要可推廣、可復制。這也是自貿區建立的初衷。在改革進入深水區、利益沖突盤根錯節的關鍵時刻，中國集中開辟出這樣12個試驗區，就是希望它們能為整個國家探索改革的方向，提供前進的動力。自由貿易試驗區擔負著如此巨大的歷史使命，更應該不忘初心，砥礪前行。