楊光斌：中國政治改革的邏輯

董可馨

1978年改革開放啟動，此后經濟改革引領社會變革，激發出各領域的活力。伴隨經濟與社會巨變，政治領域的改革也逐步展開。

這40年來中國政治治理發生了何種變化？又如何變化？《南風窗》記者專訪了全國政協外事委員會委員、中國人民大學國際關系學院院長楊光斌教授。

楊光斌教授的研究集中于國家理論、民主理論、制度變遷理論和世界政治，他的學術成果不僅在學界影響廣泛，也一定程度上作用于政治實踐。

在他看來，改革開放之后，政治領域總體而言是在保持黨的領導和民主集中制基本結構不變的情況下，朝著分權化、法治化和更多民主、更多自由的方向發展。他極其看重國家能力，認為國家之間的差別不在政體，而在國家能力，實現國家治理體系與治理能力現代化之肯綮，在于形成“有能力的有限政府”。

40年的政治改革方向

南風窗：改革開放40年了，40年來，中國政治改革的邏輯是什么？帶來了何種變化？

楊光斌：改革開放以來，經濟結構的變化帶來社會結構的變化，社會結構的變化也帶來政治的變化。總體方向上，我認為是在保持黨的領導和民主集中制這個基本結構不變的情況下，朝著分權化、法治化、更多的民主和自由的方向發展。

比如說在中央地方關系上，我稱之為政治單一制和經濟聯邦主義。聯邦主義就是權力的分享與共治，地方政府在稅收等方面有很大的權力。在國家—社會關系，也就是“官民關系”上，我們有那么多的社團組織，可以說事實上社會有很大的自由。所以總體而言，在國家與社會、國家與地方關系這兩個維度上，都朝著更多的民主和自由、朝著分權化和法治化的方向發展。

南風窗：這個變化是自發的，還是設計的？

楊光斌：既有自發的，也有設計的。在中央地方關系上，采取分稅制，在國家—社會關系中，過去強調社會管理，后來到社會治理，這些都是設計。有一種說法是經濟體制改革一路突飛猛進，而政治體制改革相對滯后，我是不同意的。因為所謂的政治體制改革滯后的說法，大概有一個目標，就是中國的政治體制沒有朝著美國的榜樣轉變，這是一個預設的前提，事實則是，世界上很多發展中國家參照美國進行改革，結果是怎么樣呢？一塌糊涂。

南風窗：你非常重視國家能力，也曾經說過，國家的區別并不在于政體的差別，而在于國家治理能力。在解釋國家治理體系和治理能力的現代化的時候，你就用了“有能力的有限政府”這樣的表述。

楊光斌：對，有能力的有限政府，更完整地說就是國家有能力，權力有邊界，權力受制約。在改革開放過程中，市場拓展得越來越大，但伴隨著市場拓展，權力的手伸得越來越長。鄭州市是小麥主產區，人們吃饅頭多，所以鄭州市專門設有饅頭管理辦公室；還有的地方管理涼皮、肉夾饃也是類似，老百姓去賣這些東西都需要資質，傳統手工藝變成地方政府自賦的一種壟斷權力，資格審查通過了才能從事相應行業。這就是政府的手沒有邊界了。

但是光講有限政府也不行，有限政府也可能變成一個沒有能力的政府，這在西方國家，尤其在發展中國家，是普遍存在的，所以還需要國家有能力。國家治理體系、治理現代化的核心就是治理能力的問題。

治理體系其實很簡單，對于什么是現代化的治理體系，大家都有共識，人民主權、法治、市場、自治，這沒問題。但問題是，發展中國家、后發國家都有這些東西，比如南亞、東南亞、非洲、拉丁美洲，他們都有這些所謂的現代化的治理體系，但是它為什么發展不起來？關鍵是國家沒有能力。印度按照英國體制建立起來了，但它變不成英國，菲律賓按照美國的體制建立，但變不成美國。

南風窗：那如何保障國家有治理能力？

楊光斌：說到底這是一個政治體制、政治機制問題。在中國，民主集中制是保證國家治理能力的根本之道，我認為民主集中制就是中國模式的核心。很多西方國家和發展中國家在學中國，但根本的政治制度是學不來的。在許多發展中國家，沒有民主集中制，發展中普遍存在的封建制社會結構就很難改變，國家就無力治理。在我們國家，目前民主集中制正在趨向平衡，當然集中得多一些， 民主的范圍可能要小一點。用習近平總書記的話說是，民主得不夠，集中得也不夠。

中國的民主觀

南風窗：你在民主理論方面著述很多，根據你以往的研究，中國人是怎么理解民主的，或者說中國人的民主觀是什么樣的？

楊光斌：改革開放以來，中國人流行的民主觀是美國式的自由主義民主，有競爭性選舉就是民主，沒有競爭性選舉就不是民主。

有限政府也可能變成一個沒有能力的政府，這在西方國家，尤其在發展中國家，是普遍存在的，所以還需要國家有能力。國家治理體系、治理現代化的核心就是治理能力的問題。

所以20世紀90年代之后對村民自治研究特別多，成為政治學的“顯學”。我的看法是，改革開放以來，農村自由多了，但是改革開放以前并不一定缺民主，中國太大，我也不能說所有的地方不缺民主，而有些地方不缺。比如我所在的村，在我小時候，生產隊干部都是選舉產生的，不是任命的。但是那時候沒自由，上面讓你種什么莊稼你就得種什么，這是計劃經濟。這是改革前后的一個最大的區別。

改革開放以后，農村是按照選舉式民主去推進的，雖然從某種意義上來說，它是一個進步，但結果非常不理想。傳統的中國農村是個家族社會，宗法在維持著農村社會的和諧。革命以后這個東西沒了，改革開放以后有所恢復，但是隨之而來的是西方選舉制度的沖擊。在很多村落這種分裂化程度很高，帶來的不是和諧而是分裂。

很多人對民主的認識其實非常有限，主要是來源于幾個美國作家，比如熊彼特、達爾和薩托利等—就這些可能還沒看完。這些人論證的就是選舉式民主，往往把民主簡單等同于選舉。選舉民主背后實質上是黨爭民主。從1980年到2010年的30年間，世界上流行的都是競爭性的選舉式民主。但2011年“阿拉伯之春”變成“阿拉伯之冬”，這就是選舉民主導致的動蕩。那發達國家呢？美國出了個特朗普總統，所以美國也從道德高地上走下來了。

因此務實理性的中國人，普遍地開始反思“民主等于選舉”這個神話。在學術界也慢慢地開始轉向討論實質性民主，從程序民主轉向更多的實質民主。

南風窗：你在談民主時經常會提到“阿拉伯之春”，它給你何種啟發？

楊光斌：政治理論不但來自書本知識，更多的是來源于現實政治，就看有沒有能力去捕捉，去觀察。我根據這十來年世界政治的變化，總結出民主的同質化條件，一共三條。如果沒有這些條件，去搞民主，失敗是正常的，運轉成功是反常的。

第一，是否有國家認同。不能因為搞選舉導致國家分裂。事實上很多國家就因為選舉導致了國家分裂，南斯拉夫那么小的國家一分為七，捷克斯洛伐克一分為二，蘇聯一分為十五。第二，有沒有共享信念。即使有國家認同，但一國之內可能“主義”之爭特別厲害。且不說不同宗教之間的斗爭，哪怕同在伊斯蘭教之中，也存在遜尼派和什葉派內部的分裂，結果選舉變成了教派斗爭的工具。第三，有沒有基本的社會平等。因為選票是靠人頭說話，所以在泰國肯定就是農民黨贏，城市中產階級必輸。

這十來年來，通過學術界關于民主的話語認識，總體來說民主理論正在豐富起來，從單一的自由主義民主，選舉式民主，到今天的參與式民主，協商民主，還有我提出的民本主義民主，可治理的民主。在學術上，我們自己的話語權越來越重。另外，從官方到老百姓，關于民主的認識，越來越理性，越來越成熟，不再認為美國那一套東西是我們唯一的方向。應該要結合國情，道理就是這么簡單。

南風窗：你提到了協商民主，協商民主在我們國家確實是越來越成熟，它已經為官方層面所認可，這種民主方式在實際政治生活中如何體現？

楊光斌：黨的十九大報告、習近平總書記在人民代表大會成立60周年的講話，還有全國政協成立65周年講話當中都提到了協商民主，2015年12月份中共中央專門印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》。官方的認定，說明這是一個方向。

中國有協商政治的傳統，比如上有古代的廷議，下有祠堂、鄉規民約這些東西。但是它衡量起來沒有像選舉式民主那么簡單，選舉式民主就是特定時間，到特定地點去投票。

政治是分層次的，如果不了解中國政治，可能就感覺不到協商民主體現在什么地方。就全國層面來說，立法和公共政策制定的協商性質很強，比如物權法的制定。涉及到千萬人的利益的，有的會通過互聯網參與提意見。國務院也規定，凡是涉及到人們的切身重大利益的，都要有專家認證，相關當事人的協商，這都有例行規定。

第二個層次是部門政策制定。部門政策制定的協商性在加強。比如說滴滴打車的合法化，這個就是協商出來的。三年前交通部門的主管官員帶著處長在北大國發院和學者代表、從業代表、企業、官員這四方討論十幾個小時，最后達成共識，滴滴合法化。很多時候我覺得我們的政府太輕市場了，但這就是另外一個話題了。不過它的決策模式就是這個樣子。

從官方到老百姓，關于民主的認識，越來越理性，越來越成熟，不再認為美國那一套東西是我們唯一的方向。應該要結合國情，道理就是這么簡單。

第三個層次是地方政府。地方政府的很多決策現在都是協商式的，在深圳南山區，幾年前，修粵港高速公路，一開始的方案是在地面上修，深圳市老百姓不干，然后政府提出第二個方案，做成下沉式的，老百姓還不干，最后全封閉。這也是協商出來的。

基層政治協商就更不用說了，比如村民議事會、民主懇談會這一類。我們的民主體現在特定群體當中，在官員的產生，領導人的產生當中，協商以后有選舉程序；但政策過程當中，協商民主是通過協商而達成的共識性民主。所以說要深刻理解中國協商民主需要有對中國的政治分層的理解，分層的解釋，不是大而化之地認為有沒有。

南風窗：談民主的時候離不開法治，你的態度是先有法治，而后才有民主，不然民主是沒有保障的。

楊光斌：對，西方歷史是這樣的。什么是好政治？好政治就是民主、權威、法治的動態平衡。人類社會一直走來，沒有權威就沒有秩序。但近代以來，政治當中出現了一個重要的變量，就是大眾民主。民主過多，可能變為民粹，權威過多，也可能變成獨裁，因此這些都需要法治去約束。

法治太多也不行。美國的法治主義是什么呢？它在起源上是保護土地私有制和私有財產的，是保護前現代的舊制度的，封建制中的各種有形無形的法律最發達，流行的是所謂“法祖宗之法”，所以變法難。亨廷頓在40年前就說，有很多問題產生于法治至上，這是反現代性的。現代化需要政府去推動，但是在美國式的法治主義面前，政府推不動，變成了所謂的“否決型政體”。我們要法治，但是要什么程度的法治？這里面很難有個統一標準，政府要守法，但是不能因此而限制政府去推動現代化。

中國政府的合法性是民心向背

南風窗：合法性是執政的基石，臺灣大學的朱云漢教授主持的亞洲風向標調查（Asian Barometer Survey）顯示，從世界范圍內來看，中國民眾對中國共產黨和中央政府有著很高的信任度和支持度。你認為它可以反映中國政權的合法性嗎？

楊光斌：我們中國人講的合法性是民心向背的問題，而不是簡單的民意問題。民意如流水，今天支持你明天就反對你，而民心是穩定的。什么是民心？沒有共產黨就沒有穩定的生活，這就叫民心。民意是今天你給我過一條煙，選舉時我支持你。有的人不懂民心和民意的區別，民意是不穩定的，要敬畏的是民心。

在過去相當一段時間內，學界自己沒弄清楚，跟著西方人講合法性，這會影響我們的自信。西方的合法性講的是什么？沒有選舉就沒有民主，沒有民主授權就沒有合法性。換句話說，你的權力不是選舉得來的，你就沒有合法性。但是合法性講的不是這個東西，這是1959年美國政治學家李普塞特對合法性的改造。

其實最早講合法性的是韋伯，一個是合法律程序，第二是政府有效。后來李普塞特保留了有效性，把法律程序置換為選舉，有選舉民主、政府有效才叫合法性。當然這個理論產生以后，20世紀60年代的時候，西方亂了，社會失序，從1968年法國5月風暴到美國的反越戰運動，人權運動。發展中國家更亂，政變不斷。所以亨廷頓他們開始討論，不是選舉問題，而是治理能力問題，認為政府有能力就是合法性。著名政治哲學家羅爾斯講，西方的政治合法性來源于自由憲政，而非西方社會的條件完全不一樣，因此不能以自由憲政去衡量非西方國家的憲政體制。很多人不清楚這個理論脈絡，只知道有選舉民主才有合法性，實際上只是關于合法性的一家之言。

弄清楚理論脈絡以后就知道，合法性說到底是政府要能提供有效服務，承擔責任。從這個意義上來說，中國的治理就是一個最好的參考指標。這就是為什么亞洲風向標調查、美國的皮尤調查、北大國情中心的調查都顯示，在比較的維度上，老百姓對中國政府的支持率和信任度都是很高的。

所以說合法性這個概念真的需要正本清源，以前我們總是用自由民主來衡量其他國家的政治合法性，而事實上美國的一些主流學者早就放棄了以那個標準來看待政治合法性。

南風窗：也有學者提出，中國執政黨的合法性基礎在于政績。

好政治就是民主、權威、法治的動態平衡。人類社會一直走來，沒有權威就沒有秩序。但民主過多，可能變為民粹，權威過多，也可能變成獨裁，因此這些都需要法治去約束。

楊光斌：績效合法性，這個是西方人老在講的。績效合法性其實就是有效性，就是說這個政府有效地來給你提供服務，但問題是政府可能不一定總是有效。比如說在地方政治中，有些地方政府可能侵犯老百姓的利益，老百姓可能反對地方政府，但是不反對中央政府，不反對執政黨。所以恐怕也不是說簡單的績效能力問題。

理解這個問題恐怕還得回到中國傳統政治關于秩序的看法，天人合一，家國一體。觀察中國政治的合法性，還有這些更大的歷史傳統。很難用西方的很程序化的概念來解釋中國的政治合法性，中國人講的是“民心”。

南風窗：也就是說，中國共產黨的合法性源自于歷史，是人心向背決定的，是人民的選擇。以人民為中心，是習近平新時代中國特色社會主義思想的根本立場，也為全社會凝聚共識提供了一個思想的基礎。

楊光斌：對，30年左右更新一代人，新的時代會有很多新的特征、新的挑戰性的矛盾，因此就需要新理論、新思想。習近平新時代中國特色社會主義思想，一個是要回答新中國成立以來的歷史，另外一個是就改革開放以來出現的問題，要重新解釋，重新回答。

新思想當然包括很多了，但我理解，首先它強調歷史文明基因的重要性。改革開放以來，盡管恢復了孔廟，但是官方理論上講不清楚，也不講。習近平上任以來，到孔府孔廟，強調傳統文化重要性，儒家思想重要性。我們怎么來理解中國，不是40年的中國，也不是70年的中國，而是延續5000年的一個文明體。 要看到文明基因的力量，這個應該首先是很重要的歷史哲學。

第二，特別強調人民性。改革開放，20世紀八九十年代再到十七大、十八大之前，事實上都是以經濟發展為中心，換句話說，那可能就是一部分人先富起來。現在強調的人民性怎么體現？體現在發展的方向。社會主義的核心是什么？就是人民主體性，以人民為中心，說到底就是這個。

第三， 是堅持公正的改革原則。過去的改革都是以經濟建設為中心，強調效率，但是效率的結果可能引發社會不公正。所以說十八大以來提出，以公正為導向。

最后，是以治理能力為核心的國家治理現代化的思想。這些就是從學術上來理解習近平新時代中國特色社會主義思想的精神內涵。