優(yōu)勢治理：政府主導、農民主體與鄉(xiāng)村振興路徑

張大維

(華中師范大學 中國農村研究院/政治科學高等研究院，湖北 武漢 430079)

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，專門闡述了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體意涵，再次強調農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。2018年的中央一號文件繼續(xù)關注“三農”問題，作為改革開放40年來第20個、新世紀第15個指導“三農”工作的中央一號文件直擊鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了全面部署，被稱為謀劃新時代鄉(xiāng)村振興的“頂層設計”和“四梁八柱”，體現了“管長遠、管根本、管全局”的總體性特點。

習近平總書記在視察湖北和長江經濟帶發(fā)展時再次提出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代做好‘三農’工作的總抓手”。其在強調五個聚焦(要聚焦產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕)、五個振興(著力推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興)和三個體系(加快構建現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系)的基礎上，特別提出“把政府主導和農民主體有機統(tǒng)一起來，充分尊重農民意愿，激發(fā)農民內在活力，教育引導廣大農民用自己的辛勤勞動實現鄉(xiāng)村振興”*湖北日報評論員：《著力推進鄉(xiāng)村“五個振興”——三論深入學習貫徹習近平總書記視察湖北重要講話精神》，《湖北日報》2018年5月2日第1版。，即鄉(xiāng)村振興中的“政府主導與農民主體有機統(tǒng)一論”。

政府主導與農民主體有機統(tǒng)一論的提出，是對我國改革開放40年來“三農”工作的經驗總結，是對改革開放前“三農”工作中存在的以政府為主體和大包大攬，改革開放初向農民有限放權與代辦越位，新世紀將農民推向市場與風險自擔等諸多弊端的摒棄，是在新時代共建共治共享理念指導下，對政府與農民關系的重新審視。其既體現了長期以來學界政界討論的“國家與社會”“政府與民眾”關系調適問題，又探討了“社會的內部”“個體的農民”活力激發(fā)問題，即合理調整政府空間后讓渡農民主體的自由空間問題。其既重新審視了政府的角色和功能，又重新定位了農民的地位和作用。

政府和農民的關系調適和銜接問題，是權力利益關系的調整和分配問題，內含著治理框架的新發(fā)展，即優(yōu)勢治理的新理念，體現為國家治理體系和治理能力現代化問題及鄉(xiāng)村振興的具體落實問題。基于此，本文的問題意識是：鄉(xiāng)村振興中政府主導與農民主體有機統(tǒng)一的優(yōu)勢治理意涵是什么，新時代國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現優(yōu)勢治理的狀況怎么樣？在此基礎上提出我國鄉(xiāng)村振興可供遵循的優(yōu)勢治理路徑。

一、相關文獻綜述

雖然鄉(xiāng)村振興的理念和戰(zhàn)略提出時間不長，但有關研究增長迅速。2017年12月25日，筆者在中國知網(CNKI)上以篇名“鄉(xiāng)村振興”檢索出的論文只有11篇，其中核心期刊論文有9篇；用其他方式檢索也不過20篇。這幾篇論文主要是韓俊、羅必良、葉興慶、鄭風田、張曉山、黨國英、劉守英等人對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的解讀、訪談和策略思考等，部分涉及日本等國鄉(xiāng)村振興和地方經驗推介等。2018年5月4日，筆者再次以篇名“鄉(xiāng)村振興”在中國知網檢索時，此類論文已達到1210篇，其中核心期刊論文126篇；以主題“鄉(xiāng)村振興”檢索，共有1465篇，其中核心期刊論文144篇。盡管鄉(xiāng)村振興相關論文數量增長較快，但仍然以政策解讀、經驗推介、對策建議等宏觀層面上的研究為主，較少從治理的學理性層面來闡釋鄉(xiāng)村振興的意涵和理路，尤其是從解構多元權力利益關系和主導主體關系系統(tǒng)中的一組核心關系來明晰其治理框架，并提出新時代鄉(xiāng)村振興的路徑，這為本文提供了研究的拓展空間。

學術界關于治理與善治的相關研究較多，鑒于下文將專門闡釋治理譜系和優(yōu)勢治理概念提出的脈絡，此處將不贅述。與之相對，學界和政界關于政府主導和農民主體的相關研究較少，而且主要集中在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，主要表現為：

第一，在傳統(tǒng)的“三農”問題研究中，除了關注政府的重要地位外，也認識到農民和農戶的主體地位。例如，舒爾茨曾提出“理性小農”思想，顛覆了學術界對農民落后、愚昧的認知傳統(tǒng)，他認為農民和其他經濟主體一樣，能夠在自身特定約束條件下實現資源優(yōu)化配置*[美]西奧多·W.舒爾茨:《改造傳統(tǒng)農業(yè)》，梁小民譯，商務印書館 2006年版，第33-43頁。。黃宗智也曾提出，即便是大農業(yè)企業(yè)，如今仍然多依賴與小農戶簽訂合同或訂單的方式來經營，而不是采用資本主義雇工經營方式，小農戶仍然是農業(yè)的主體*黃宗智:《中國的隱性農業(yè)革命(1980—2010)——一個歷史和比較的視野》，《開放時代》2016年第2期。。

第二，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式提出之前，學界已經出現了就政府主導和農民主體之間關系以及角色定位的研究，較具代表性的是仰葉齊針對二者關系和角色的直接論述，其提出政府的主導作用主要表現在政策上主導、組織上主導、服務上主導、投入上主導等4個方面；認為農民的主體作用主要表現在建設主體、經營管理主體、利益主體、合作主體等4個方面；把握好二者的關系問題極其重要*仰葉齊：《把握好政府主導與農民主體的關系》，《農民日報》2017年5月13日第3版。。

第三，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式提出之時，政界對政府主導和農民主體的角色功能已有潛在分工。2017年黨的十九大報告關于鄉(xiāng)村振興的概括有432個字，其總體上可以視為圍繞政府與農民的關系問題再闡釋。2018年中央一號文件用16466個字闡釋了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，除了重點強調政府在制度安排、服務提供等方面的主導作用外，其提及“農民”63處，“農戶”11處，農民、農業(yè)經營“主體”12處，在7大基本原則中，專門論述了堅持農民主體地位的基本原則，凸顯了農民主體作用。之后，習近平總書記多次提出要堅持農民主體、激發(fā)潛能，他指出，鄉(xiāng)村振興歸根結底是廣大農民自己的事業(yè)，他們是振興鄉(xiāng)村的主體，在發(fā)展建設的過程中，要充分尊重農民的意愿，善于聽取農民的意見，切實保障農民的權益，要調動廣大農民積極性、主動性、創(chuàng)造性。*農民日報評論員：《扎扎實實把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施好 六論學習貫徹習近平總書記在山東代表團關于鄉(xiāng)村振興的講話精神》，《農民日報》2018年3月15日第1版。2018年4月29日，習近平總書記在視察湖北時又專門論述了鄉(xiāng)村振興中政府主導和農民主體的有機結合問題。

第四，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式提出以后，出現了一些學者對政府主導和農民主體關系進行的研究。較具代表性的有：王曉毅認為，振興的鄉(xiāng)村仍然是農民的鄉(xiāng)村，農民是鄉(xiāng)村振興的主體，盡管鄉(xiāng)村振興需要外部的資金、技術和人力的進入，但要避免簡單地將農村變成企業(yè)家的投資場而將農民排除在外，只有農民參與和主導的鄉(xiāng)村振興才是真正的鄉(xiāng)村振興*王曉毅：《農民是鄉(xiāng)村振興的主體》，《北京青年報》2017年10月29日第2版。。張曉山分別從4個方面提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的抓手，其論及的改革、發(fā)展、建設和完善，無不從政府視角強調了其主導作用，要為農民等相關農村農業(yè)主體保駕護航*張曉山：《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個抓手》，《人民論壇》2017年11月下。。賀雪峰在總結了當前存在的4種差異較大的鄉(xiāng)村建設后，認為當前鄉(xiāng)村建設的重點應該是為大多數農民提供基本生產生活秩序進行保底的鄉(xiāng)村建設，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施前提*賀雪峰：《誰的鄉(xiāng)村建設——鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施前提》，《探索與爭鳴》2017年第12期。，實際也提出政府的制度供給主導和農民的生產生活主體等。葉興慶在解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，強調鄉(xiāng)村振興要清除體制機制障礙，激發(fā)農村各類資源要素的潛能和各類主體的活力，不斷為農業(yè)農村發(fā)展注入新動能*葉興慶：《新時代中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略論綱》，《改革》2018年第1期。。劉合光對鄉(xiāng)村振興主體及主體之間關系進行了界定，分析了激活鄉(xiāng)村振興主體積極性的措施，探討了這些主體可以發(fā)揮的積極作用*劉合光：《激活參與主體積極性，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《農業(yè)經濟問題》2018年第1期。。蔣長云提出了實施鄉(xiāng)村振興需要努力規(guī)避的5種傾向，其中就提出要使農民在共商共建共治共享中有更多獲得感，提出鄉(xiāng)村振興首先是政府的制度供給，同時要堅持農民的主體地位*姜長云：《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需努力規(guī)避集中傾向》，《農業(yè)經濟問題》2018年第1期。。韓長賦指出，農村貧困群眾大多是小農戶，大多生產方式落后，要凸顯小農戶的主體地位，使小農戶與現代農業(yè)有機銜接*韓長賦:《積極推進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接》，《求是》2018年第2期。。王立勝認為鄉(xiāng)村振興需要系統(tǒng)性把握，首要的是將其看作推進國家治理體系與治理能力現代化的重要戰(zhàn)略安排，其特別強調政府的政策供給和農民的主體地位，從4個方面闡釋了二者銜接問題*王立勝：《對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要系統(tǒng)性把握》，《中國黨政干部論壇》2018年第4期。。韓俊提出的關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的八個關鍵性問題中，其中有4條是關于政府的制度供給、組織保證和基礎保障的，4條是關于農民的經營建設、自治共治和合作共享的*韓?。骸蛾P于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的八個關鍵性問題》，《中國黨政干部論壇》2018年第4期。。陳錫文在對我國農村改革的40年歷程、經驗和貢獻回顧的基礎上，提出了實現鄉(xiāng)村振興值得注意的3個制度性問題，分別為政府主導的經營制度、產權制度建構問題，以及小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接制度問題*陳錫文：《從農村改革40年看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出》，《中國黨政干部論壇》2018年第4期。，實際是體現了農民主體問題。黃祖輝將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求具體化為“三條路徑”同步協調，一是把握“五個激活”的驅動，二是把握“五位一體”協同，三是“五對關系”把控，其中，重點圍繞政府主導的多種形式和農民主體的多種形態(tài)展開了闡述*黃祖輝：《準確把握中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》，《中國農村經濟》2018年第4期。?？紫橹翘岢鲛r業(yè)農村發(fā)展亟需培育新動能，農業(yè)社會化服務業(yè)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要著力培育的重要動能*孔祥智：《培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的三大途徑》，《經濟與管理評論》2018年第5期。。

盡管已有研究開始關注到鄉(xiāng)村振興中政府與農民的角色功能定位及其相互關系問題，但并沒有對國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從整體上進行類型化的總結歸納闡釋，更沒有將其上升到國家治理體系和治理能力現代化的優(yōu)勢治理層面進行研究，也缺乏可供參考的鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理路徑，本文將探討以上問題。

二、優(yōu)勢治理與政府-農民協同的鄉(xiāng)村振興

(一)治理本源與時代意涵

治理的相關概念譜系中，經歷了統(tǒng)治、控制、管治、管理等再到治理并趨向善治概念。近代的相關研究中，1950年代與國家管治相關的governance(治理)概念開始出現；1960年代和1970年代，governance主要被運用于學校管理、教育管理和都市管理等方面；1980年代，governance開始被運用于政府管理、公共管理和地區(qū)治理等領域；1989年，世界銀行發(fā)布了《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續(xù)增長》的報告，其用“治理危機”一詞概括了非洲發(fā)展問題的根源，彭瑩瑩、燕繼榮等人認為這是現代意義上governance一詞的出現*彭瑩瑩、燕繼榮：《從治理到國家治理：治理研究的中國化》，《治理研究》2018年第2期。。進入1990年代以后，governance被大量使用，風靡全球。在國內，知賢*知賢：《GOVERNANCE：現代“治道”新概念》，載《市場邏輯與國家觀念》，上海三聯書店1995年版，第55-78頁。、徐勇*徐勇：《Governance：治理的闡釋》，《政治學研究》1997年第1期。等人較早對governance進行了闡釋，俞可平等人則在《治理與善治》中較全面地對其進行了推介研究。進入21世紀后，治理一詞被廣泛運用并出現混淆使用跡象，近來王紹光針對此通過系統(tǒng)研究后指出，治理概念的使用需要正本清源，回到英文governance與中文治理原本的含義。他認為，治理指的是內含治國理政的公共管理的方式、方法、途徑和能力，而不是指任何特定的公共管理方式、方法和途徑，也不是指市場化、私有化，不是指無需政府的治理，更不是指治理和統(tǒng)治誰多一點誰少一點的問題。同時，其研究得出結論：黨的十八屆三中全會、黨的十九大等提出的治理體系建設，即是在這個本源意義上使用的。而我們黨和國家提出的治理體系和治理能力的內涵更加豐富，體現了中國特色話語體系和治理意涵的本土發(fā)展，包括兩個方面：一方面是做事的方式方法和途徑，另一方面是治理國家的能力*王紹光：《治理研究：正本清源》，《開放時代》2018年第2期。。

本文即是從原本意義上講的治理，指公共治理方式的改變；同時也是從整體意義上講的治理，是包括政治、經濟、文化、社會、生態(tài)和黨的建設六個方面的全方位治理*何艷玲：《理順關系與國家治理結構的塑造》，《中國社會科學》2018年第2期。，區(qū)別于社會治理，不僅僅是農村基層基礎工作及社會領域中的自治、法治和德治相結合的治理問題。

總體上看，本文講的治理，指向鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化，涉及鄉(xiāng)村振興的方方面面，是公共治理方式的改變和公共治理能力的提升。一方面，公共治理方式的改變，包括在農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設等各個方面的治理方式轉變，就是要使鄉(xiāng)村振興更加有利于維護農民群眾根本利益，促進農民共同富裕，促進農民持續(xù)增收，不斷提升農民的獲得感、幸福感、安全感，實現鄉(xiāng)村產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。另一方面，公共治理能力的提升，包括在產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等各方面的治理能力提升，就是要實現鄉(xiāng)村治理能力現代化。

(二)治理類型與優(yōu)勢治理

在治理一詞的基礎上，學界政界也形成了多樣性的治理復合概念。盡管范克斯伯根等人研究指出，治理的不同理解一般具有多中心、網絡、關注過程、推動合作、規(guī)范性概念等五個共同點。但由于視角不同、維度有異、領域差別等，關于治理的類型劃分仍然較為多樣。如上所述，1990年以來，治理概念和治理研究逐漸流行。當時重在討論國家角色的改變問題，例如，新自由主義治理(neoliberal governance)、社會自我治理(societal self-governance)、網絡治理(network governance)、制衡式治理(balanced governance)，分權式治理或多層治理(multi-level governance)、全球治理(global governance)等*Victor Bekkers， Geske Dijkstra， and Menno Fenger(eds.)，Governance and the Democratic Deficit： Assessing the Democratic Legitimacy of Governance Practices，Burlington，VT：Ashgate，2007，pp. 20-21.。還如，多中心治理(polycentric governance)、混合治理(hybrid governance)、運營型治理(operational governance)、公共部門治理(public sector governance)、新公共治理(new public governance)等。具體來講，西方關于治理的類型學研究主要有：1996年，羅茲提出的治理6種含義中就提出公司治理(corporate governance)、良好的治理(good governance)等*R. A. W. Rhodes，“The New Governance： Governing without Government” ，in Political Studies， Vol. 44，No. 4 (Sept. 1996)，pp. 652-667.。2000年，羅茲又將治理分為7種治理方式，包括公司治理、良好的治理，國際治理(international governance)、網絡治理(netword governance)等*R. A. W. Rhodes， “Public Administration and Governance，” in Jon Pierre(ed.)， Debating Governance：Authority，Steering， and Democracy，Oxford：Oxford University Press，2000，pp. 54-90.。同年，赫斯特將治理分為5種方式，包括良好的治理、國際治理、公司治理、網絡治理等*Paul Hirst，“Democracy and Governance”，in Jon Pierre(ed.)，Debating Governance，Oxford： Oxford University Press，2000，pp. 13-35.。2004年，范克斯伯根等人通過總結不同學科和領域提煉出了9種治理方式，其中包括公司治理(corporate governance)、城市治理(urban governance)、全球治理(global governance)、多級治理(multi-level governance)、政府治理(government governance)等*Van Kersbergen and Van Waarden，“‘Governance’ as a Bridge between Disciplines： Cross-disciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability， Accountability and Legitimacy” ，in European Journal of Political Research，Vol. 43，No. 2 (March 2004)，pp. 143-171.。2007年，芬格等將治理分為5種模式，包括間隔式治理(governance at a distance)、分級治理(multi-level governance)、市場治理(market governance)、網絡治理、社會治理(societal self-governance)等*Menno Fenger and Victor Bekkers， “The Governance Concept in Public Administration” in Victor Bekkers， et al.(eds.)， Governance and the Democratic Deficit： Assessing the Democratic Legitimacy of Governance Practices， Burlington， VT：Ashgate，2007，pp. 13-34.。2010年，列恩將治理的方法概括為5種，有分層治理、網絡治理(governance as networks)、新治理(new governance)等。*Jr. Laurence E. Lynn，“Has Governance Eclipsed Government？” in Robert F. Durant(ed.)，The Oxford Handbook of American Bureaucracy， Oxford：Oxford University Press，2010，pp. 669-690.中國學界在研究中也提出了網格治理、網絡化治理、簡約治理、復合治理、協商治理、協同治理、整體性治理、技術治理等。中國政界也有廣泛使用和分類，黨的十七大以來主要使用“社會治理”，黨的十八屆三中全會提出要改進社會治理方式，提出了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理*《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華社2013年11月15日。。之后還提出了善治，黨的十八屆四中全會提出了“良法是善治之前提”*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，新華社2014年10月28日。。黨的十九大報告再次提出“以良法促進發(fā)展、保障善治”，并提出要實現“國家治理體系和治理能力現代化”*習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華社2017年10月27日。。

盡管治理的類型多樣，但從國家治理體系和治理能力現代化，尤其是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化的意義上講，治理是整體性的，除了社會治理以外，還有政府治理和市場治理等。俞可平等人研究指出，現代國家治理體系是一個有機的、協調的、動態(tài)的和整體的制度運行系統(tǒng)，其本質就是規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系。國家治理的理想狀態(tài)就是善治(good governance)。俞可平曾將善治的基本要素概括為五個：合法性、法治、透明性、責任性、回應*俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第8-11頁。。后又將其增加為十個，增加了有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正*俞可平：《增量民主與善治》，社會科學文獻出版社2005年版，第146-147頁。。總體來看，有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、依靠什么治理。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理工具。其進一步指出，善治不同于傳統(tǒng)的善政或仁政等政治理想。善政是對政府治理的要求，即講究好的政府；善治則是對整個社會的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理，是政府和民眾對社會公共事務的協同管理，或稱官民共治、政社共治。作為政府與民眾對社會公共事務的合作管理，善治需要政府與民眾的共同努力*俞可平：《中國的治理改革(1978—2018)》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2018年第3期。。

優(yōu)勢治理，則是治理系統(tǒng)中政府和民眾等各參與要素根據各自的優(yōu)勢，以最合適的身份和最優(yōu)質的狀態(tài)對社會公共事務的合作管理和協同治理。在這一過程中，哪一要素具有優(yōu)勢就由誰充當相應的角色，其是各參與要素最合適的排列組合、優(yōu)化合作協同和共建共治共享的過程，超越了單純的政府治理、社會治理或市場治理等，是從整體層面上體現的政府治理、社會治理和市場治理的融合，以達到各層面的治理體系和治理能力的現代化。

(三)鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理

鄉(xiāng)村振興是多元要素系統(tǒng)參與的農業(yè)農村現代化的實現過程，其中最為重要的是政府和農民(農戶及其延展的新型農業(yè)經營主體及參與主體等)兩大要素之間的權力利益關系的優(yōu)化配置和功能實現問題，其善治格局的達成和振興目標的實現，就是要改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建設發(fā)展和國家治理體系中政府錯位與農民缺位等弊端，通過主體轉換與反身實踐，建立農民主體地位，完善政府主導職能，實現政府主導和農民主體的有機統(tǒng)一。

鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理，是指在鄉(xiāng)村振興過程中，要發(fā)揮和激活各參與要素的優(yōu)勢潛能和特點特長，尤其是要重新明晰作為兩大核心要素的政府和農民的主攻方向和內在潛能，在基層、地方和國家治理體系中誰有優(yōu)勢就由誰來占位補位，其他要素協同參與，達到治理效果最優(yōu)化，在鄉(xiāng)村振興中體現為政府主導與農民主體有效銜接和良性互動的善治格局。

鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理，要求傳統(tǒng)治理要素的角色轉換。優(yōu)勢視角，強調在處理某一事項中，誰處于優(yōu)勢地位，就由誰來占位，由誰來負責*王思斌：《優(yōu)勢主導的“三社”聯動》，《中國社會工作》2015年9月上。。優(yōu)勢治理，就是要在各要素聯動過程中把各自的優(yōu)勢發(fā)揮出來，體現優(yōu)勢與權變的合理轉化*張大維、趙彥靜：《“三社聯動”中社會工作的專業(yè)缺位與補位》，《中州學刊》2017年第10期。。在鄉(xiāng)村振興過程中，則是要厘清和調整各參與要素的功能邊界和權力利益關系，尤其是要重新審視作為兩大核心要素的政府和農民的角色定位和聚焦方向，轉變傳統(tǒng)基層、地方和國家治理體系中主客關系或錯位關系，在鄉(xiāng)村振興中體現為由傳統(tǒng)的“政府本位”向新時代的“農民本位”轉換，實現政府主導和農民主體的歸位。

三、新時代鄉(xiāng)村振興中優(yōu)勢治理的實施戰(zhàn)略

傳統(tǒng)在研究社會活力、經濟彈力、治理能力和鄉(xiāng)村潛力等方面時，常使用“國家-市場-社會”的分析框架，其更多地關注如何讓國家為社會(市場)讓渡被其擠壓的空間，但較少關注讓渡后的社會(市場)自身如何迸發(fā)活力。人類社會除了國家與社會的縱向關系以外，還存在社會之間的橫向關系。西方過去只看到了中國的“國家-社會”“政府-民眾”等縱向整合趨向，而忽視了客觀的“個體-個體”“農民-農民”等橫向競爭關系。在此基礎上，徐勇提出了“縱向整合與橫向競爭”的政治分析框架*徐勇：《用中國事實定義中國政治：基于“橫向競爭與縱向整合”的分析框架》，《河南社會科學》2018年第3期。。新時代國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略恰好反映了政府的縱向整合功能和農民的橫向競爭作用，體現了二者優(yōu)勢互補的優(yōu)勢治理。

(一)政府主導：鄉(xiāng)村振興中政府縱向整合的優(yōu)勢

縱向整合視角，關注政府，是指把握縱向整合規(guī)律，在整體性的治理中，注意發(fā)揮政府的有機整合和規(guī)范功能，注重挖掘政府的主導優(yōu)勢和內在潛力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，其意味著政府要為農業(yè)農村農民發(fā)展提供合理的支撐和保障。以國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為例，其優(yōu)勢治理中政府優(yōu)勢和政府主導主要體現為：

第一，統(tǒng)一認識，將“三農”問題作為關系國計民生的根本性問題和全黨工作重中之重來部署，從指導思想、目標任務和基本原則等方面，在黨和政府的最高層面來進行政策和制度安排，通過縱向整合以主導鄉(xiāng)村振興的各項工作。第二，分類部署，將鄉(xiāng)村振興總體要求的各方面，按照產業(yè)興旺是重點、生態(tài)宜居是關鍵、鄉(xiāng)風文明是保障、治理有效是基礎、生活富裕是根本等“五大要素”進行部署，凸顯政府的規(guī)劃引領、政策設計和制度安排等主導作用。第三，突出重點，將精準扶貧和精準脫貧作為鄉(xiāng)村振興的首要任務，按照擺脫貧困是前提的“一個前提”進行部署，明確政府責任制的主導作用。第四，提供保障，將鄉(xiāng)村振興基本保障的各方面，如制度供給、人才支撐、投入保障、組織領導等“四個保障”進行部署，突出政府的秩序維護、環(huán)境營造和兜底保障等主導作用。在一些重要的制度安排上，特別凸顯了政府的主導地位，例如：農業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度、農村基本經營制度、農村土地制度、集體產權制度，以及農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展政策、農業(yè)農村現代化政策、農村基層基礎工作政策，構建現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系等政策設計上的主導作用和主要責任等。*《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，新華社2018年2月4日。

明確了政府的主導地位，實際上也是界定了政府的角色和功能，既不能在鄉(xiāng)村振興中擠壓農民、邊緣農民，一統(tǒng)江山、主體自居，也不能越俎代庖、喧賓奪主，取代農民的主體地位，而是要在整個鄉(xiāng)村振興的治理體系中充當先鋒、把握方向，為農民保駕護航、兜底撐腰，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的政府治理、社會治理和市場治理等各方面都要發(fā)揮主導優(yōu)勢，激發(fā)農民活力，與之協同實現優(yōu)勢治理，達至鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現代化。

(二)農民主體：鄉(xiāng)村振興中農民橫向競爭的優(yōu)勢

橫向競爭視角，關注農民，是指把握橫向競爭規(guī)律，在整體性的治理中，注意發(fā)揮農民的自主建設和創(chuàng)造能力，注重挖掘農民的主體優(yōu)勢和內在潛力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，其意味著農民要為自身發(fā)展和鄉(xiāng)村振興增添活力和潛力。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要是從正面來闡釋政府的主導角色優(yōu)勢和縱向整合功能，與直接提出政府的角色和功能不同，其并不是從正面而是從側面來闡釋農民的主體角色優(yōu)勢和橫向競爭作用，更多的是從激發(fā)和培育農民的競爭力、參與度、自主性等方面來體現其潛在優(yōu)勢，從調動和促進農民的積極性、主動性、創(chuàng)造性等方面來呈現其主體功能。政府、社會和市場等各方為農民營造良好的氛圍、環(huán)境和空間，從而促使農民與政府一道協同形成鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢治理合力。以國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為例，優(yōu)勢治理中的農民優(yōu)勢和農民主體主要表現為：

第一，適應新時代市場競爭形勢。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，肯定了農民的創(chuàng)造精神，提出了大力培育農民適應生產力發(fā)展和市場競爭能力的重要性，指出了加強新型職業(yè)農民隊伍建設、培育新型職業(yè)農民、培養(yǎng)造就新農民和讓農民成為有吸引力的職業(yè)的緊迫性，闡釋了強化農民主人翁意識和提升農民精神風貌等的可能性，這些戰(zhàn)略部署實際上是明確了農民本身所具有的主體性潛質。第二，承擔生產經營等建設活動。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，肯定了農民的建設能力，提出了發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營和新型農業(yè)經營主體，實現小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接，讓農民參與一二三產業(yè)和全產業(yè)鏈分工，鼓勵農民對鄉(xiāng)村基礎設施建設投工投勞，促進農村勞動力轉移就業(yè)，支持和鼓勵農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，鼓勵農民勤勞守法致富等，這些戰(zhàn)略部署實際上從側面反映了農民在生產、經營和建設中的主體優(yōu)勢。第三，融入“三治”結合治理新體系。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略肯定了農民的“三治”能力，提出了引導農民自我管理、教育、服務和提高的重要性，指出了吸引農民工到村任職和加大農民黨員培養(yǎng)的必要性，闡釋了發(fā)揮農民在自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理中的可行性，這些戰(zhàn)略部署實際上表明了農民具有主體優(yōu)勢和治理潛力。第四，分享制度性收益激發(fā)活力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略肯定了農民的共享利益，提出了要保持土地承包制度、完善承包地“三權”分置制度、探索宅基地“三權分置”制度、改革農村集體產權制度、落實農民直接補貼制度等制度性安排；使農民變股東，增加農民集體產權收益，保障農民財產權益，保護好農民利益，促進農民持續(xù)增收，維護農民根本利益，讓農民吃上長效“定心丸”，不斷提升農民的獲得感、幸福感和安全感，實現農民全面富裕*《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，新華社2018年2月4日。。這些戰(zhàn)略部署將使農民全面發(fā)展，在分享以上制度性收益的基礎上激發(fā)競爭活力，從而體現主體優(yōu)勢，成為鄉(xiāng)村振興整體上的優(yōu)勢治理者。

(三)政農協同：鄉(xiāng)村振興中優(yōu)勢治理的戰(zhàn)略體現

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略充分體現了政府優(yōu)勢與農民優(yōu)勢的彼此互補，政府主導作用與農民主體作用的互嵌，較好呈現了政府與農民合作協同的優(yōu)勢治理格局(見表1)。

表1 國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中政府主導與農民主體的優(yōu)勢治理格局

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，政府主導主要體現在組織安排與政策法規(guī)主導、服務投入與基礎保障主導等方面，其在支撐產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等五大振興重點上，均較好地體現了政府主導優(yōu)勢，明確了政府主導作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，農民主體主要體現在建設與利益主體、自治與經營主體等方面，其在發(fā)掘農民積極性、主動性、創(chuàng)造性和參與性等內在潛力上，均較好地體現了農民主體優(yōu)勢，明確了農民主體作用。在產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕等總體要求和具體部署上，則較好體現了政府主導與農民主體的有機結合，較好體現了政農協同的優(yōu)勢治理理念。

四、優(yōu)勢治理的未來趨向與鄉(xiāng)村振興新路徑

鄉(xiāng)村振興是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，但從國家職能和治理本源來看，其總體上體現為一個治理過程。從整體性治理的視角看，鄉(xiāng)村振興可以看作是國家在鄉(xiāng)村建設中的治理體系和治理能力現代化過程，是內含著政府治理、社會治理和市場治理等的復合治理過程；從簡約治理的視角看，鄉(xiāng)村振興可以看作是重點優(yōu)化配置政府和農民兩大核心要素的權力、利益和資源的合作共治過程，是由傳統(tǒng)的“政府本位”向新時代的“農民本位”轉換的過程；從縱橫治理的視角看，是政府縱向整合優(yōu)勢和農民橫向競爭優(yōu)勢的組合，是發(fā)揮政府主導作用和農民主體作用有機結合的治理過程。綜合各方面的情況來看，鄉(xiāng)村振興的治理過程主要是政府和農民以各自最恰當的身份和最突出的優(yōu)勢占據最科學的位置而進行的合作協同過程，是政府主導和農民主體有機結合的優(yōu)勢治理過程。

鄉(xiāng)村振興中的優(yōu)勢治理，實際上回答了鄉(xiāng)村振興中國家治理體系的三個基本問題(誰治理、如何治理、依靠什么治理)，即政府主導與農民主體有機結合治理，誰有優(yōu)勢就由誰來占位合作治理，政府、農民在政策法律制度框架下依法治理、協同治理等。這里的優(yōu)勢治理，不是學術界討論的“政府”與“治理”的范式轉換問題*王紹光：《治理研究：正本清源》，《開放時代》2018年第2期。，并不是要摒棄政府，忽視政府的重要作用。而是在治理體系中要實現主體轉換，改變政府的管理方式，既要凸顯政府在治理中的作用，也要增加民眾參與的合作治理，在鄉(xiāng)村振興中就是既要凸顯政府的主導作用，也要增加與之成為伙伴關系的農民主體功能，增強治理的協同力。

優(yōu)勢治理是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其規(guī)劃的應有之意，是新時代認識國家治理體系和治理能力現代化意涵在鄉(xiāng)村建設中的有效手段，是理解鄉(xiāng)村振興中政府主導和農民主體有機統(tǒng)一論的重要工具，是未來鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要趨向，是地方鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和實施鄉(xiāng)村振興過程的新路徑。