基于《中華人民共和國公共圖書館法》的總分館體系發展研究

（大慶市圖書館 黑龍江大慶 163000）

2018年1月1日，《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）正式施行，它從國家立法層面，為公共圖書館的設立、運行、服務、法律責任等方面提供了制度上的保障。在《公共圖書館法》中，有多處對總分館制進行了新的規劃。隨著圖書館專項法律的逐步實施，新的總分館體系也必將隨之形成。為保障我國公共圖書館事業全面協調可持續發展，對《公共圖書館法》學以致用，探索行之有效的新型總分館體系勢在必行。

1 《公共圖書館法》中的“總分館制”及其現實意義

1.1 《公共圖書館法》明確的總分館制工作要點

1.1.1 職責范疇

《公共圖書館法》中明確地規劃了總分館制的職責范疇，第三十一條指明，縣級公共圖書館總分館制的建設主體是縣級人民政府，具體實施地域是縣域、鄉鎮、村；經費方面，按照第四條規定，“縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展規劃……加大對政府設立的公共圖書館的投入”[1]，縣級人民政府需將總分館建設經費列入政府預算，并及時、足額撥付，為總分館制提供經費保障。

1.1.2 功能體現

《公共圖書館法》第三十一條規定，我國總分館體系的功能體現在縣級圖書館作為總館，加強對分館的業務指導；鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）圖書室作為分館或基層文化服務點，接受總館的業務指導，加強對下一級分館或服務點的業務指導，服務城鄉居民。

1.1.3 管理機制

《公共圖書館法》確立了縣級圖書館作為總館的法律地位，也明確了總分館制的管理機制。第十三、十四條規定，由國家建立覆蓋城鄉、便捷實用的公共圖書館服務網絡，縣級以上人民政府應當設立公共圖書館，地方人民政府應當充分利用鄉鎮（街道）和村（社區）的綜合服務設施設立圖書室，形成一個由國家總體調控、地方政府主導，同時鼓勵社會力量參與的管理機制。

1.1.4 延伸目標

《公共圖書館法》第三十一條明確了總分館制的建設目標，“完善數字化、網絡化服務體系和配送體系，實現通借通還，促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸”[1]。同時在其他條目中規定了總分館制的延伸目標：其一，公共圖書館應當加強館際交流與合作，明確職能分工，開展聯合采購、聯合編目、聯合服務（第三十條）；其二，構建標準統一、互聯互通的公共圖書館數字服務網絡（第四十條）；其三，公共圖書館加強與學校圖書館、科研機構圖書館及其他類型圖書館的交流與合作，開展聯合服務（第四十八條）。

1.2 《公共圖書館法》推行總分館制的現實意義

1.2.1 提升公共圖書館覆蓋率

我國縣級以上人民政府設立公共圖書館3 153個，平均每40多萬人擁有一個公共圖書館，此項數據較之幾個發達國家相距甚遠，服務覆蓋率較低（見表1）。要解決這一現狀，我們可以汲取一些發達國家的實踐經驗。例如，英國是世界上推行總分館制最為成功的國家，它的每個公共圖書館平均擁有22個分館，每個分館的平均服務人口為1.87萬人；而美國有1 546個公共圖書館設有分館，分館總數高達17 393個[2]。我國要提高公共圖書館的覆蓋率，也亟需在全國范圍內推行總分館制。隨著《公共圖書館法》的出臺、總分館制的實施、基層公共圖書館建設力度的加大，“將有效解決目前全國還有12%的縣區沒有公共圖書館的問題”[3]，全面提升公共圖書館的覆蓋率，推動圖書館事業發展。

表1 各國公共圖書館數據[4]

1.2.2 提高成本服務效益比

《公共圖書館法》規定，我國的總分館制要以縣級圖書館為總館，鄉鎮（街道）文化站及村（社區）圖書館為分館或基層服務點。這樣推行的優勢在于，其一，隨著縣級圖書館加強與其他各級圖書館的交流合作，開展聯合采編，實現資源共享，可在很大程度上實現成本的最小化；其二，以縣級圖書館為中心的總分館體系，基本可以做到地區公共圖書館服務的全覆蓋，這樣可以將個別零散分布的獨立小型圖書館納入到總分館體系中，從而節約省、市、縣區級圖書館的建設經費及總分館體系的運行經費，為城鄉居民提供更全面的公共文化服務，實現服務效益的最大化。

1.2.3 滿足文化惠民新需求

按《公共圖書館法》建立并推行的總分館制，具備幾方面的優勢，首先是實現資源共享，促進文獻信息的有效利用；其次是實現通借通還，方便讀者借閱學習；再次是實現技術革新，推動數字化、網絡化技術為社會公眾提供便捷服務；最后是實現了統一管理，建立統一的管理機制，規范各項服務。黨的十九大后，文化惠民工作面臨著新的挑戰，鑒于總分館制的諸多優勢，可以在公共文化服務領域充分加以運用，滿足文化惠民新需求，推進公共文化事業發展。

2 依托《公共圖書館法》建立新型總分館體系

吳建中談到，學習《公共圖書館法》，要“在‘學’字上下功夫，在‘用’字上求實效，在‘質’字上做文章”[5]，我們要對總分館制進行深入研究，依據《公共圖書館法》的文本內容進行實踐探索，建立新型的總分館體系，推動公共圖書館事業發展。

2.1 新型總分館體系層次結構模型

“總分館制的核心要義是讓分散、獨立的圖書館形成一個組織體系”[6]，因此根據《公共圖書館法》內容及實踐需要，筆者建立了總分館體系層次結構模型（見圖1）。

2.2 新型總分館體系建設運用分析

如圖1所示，新型總分館體系由下而上共分3個層次，對應著3個不同層面。第一個層次是制度保障，這是建立總分館體系的動因層面；第二個層次是運行模式，這是總分館體系的實踐探索層面；第三個層次是服務效益，這是總分館體系的文化功能層面。要運用總分館體系建設模型，我們還需在以下幾個方面對其加以分析。

圖1 新型總分館體系金字塔層次結構模型

2.2.1 國家立法、地方條例提供制度指導

“《公共圖書館法》是中國最近20余年來圖書館領域改革的總結性文本”[7]，它具有鮮明的時代特色，能夠充分發揮公共圖書館功能，保障公民基本文化權益，盡管它的出現彌補了公共圖書館事業領域上的法律空白，但在推行總分館制的過程中，《公共圖書館法》仍然需要與國家層面法律法規如《中華人民共和國公共文化服務保障法》等進行橫向勾連，與地方性圖書館條例規范進行縱向對接，雙管齊下，在宏觀上為公共圖書館總分館制營造優良法制環境，在地方上為總分館體系建設爭取更多政策支持，提供制度方面的指導和保障。

2.2.2 省、市圖書館轉換角色

《公共圖書館法》所要建立的總分館體系，從實質上來說是要進行圖書館管理體制和運行機制的變革。從新型總分館體系運行模式中可以看出，省市級圖書館需適應角色變化，從以往總分館制中的總館過渡到保障支撐地位。由于省市級圖書館在全省或全市的公共圖書館建設中具有引領作用，二者需率先加強合作，建立統一的業務標準和服務規范，實現共建共享，開展聯合服務，充分利用自身在人才儲備、館藏資源、網絡化數字化技術方面的優勢，建設通借通還數字化服務網絡，組織專業人員培訓，為縣級圖書館提供援助和業務指導，支撐分館建設。

2.2.3 縣圖書館、基層服務點承擔運行責任

在新型總分館體系中，要進一步明確總館、分館及基層服務點承擔的職責。縣級公共圖書館作為總館，是總分館的建設者和執行者，負責統籌資源，建立統一平臺，對所屬分館進行統一管理、統一采編、統一物流，加強對分館和基層服務點的業務指導；鄉鎮（街道）綜合文化站及村（社區）圖書室作為分館或基層服務點，主要為社會公眾提供專業化的基本服務；社會力量作為參與者，根據總分館體系不同層級特點，加入相應的服務工作。總館、分館、基層服務點、社會力量各司其職，全面滿足人民群眾的文化需求，充分發揮總分館體系的作用。

2.2.4 運行總分館體系創造文化服務效益

依據模型顯示，新型總分館體系需要制度保障，也需要轉變過往的運行模式，但最終目的正如金字塔層次結構的塔尖所示，需要創造服務效益，發揮文化功能。新型總分館體系的運用，預計可以創造比過往的總分館制更大的服務效益。總分館體系能夠擴大文化惠民范圍，以縣級圖書館為中心，運用統一資源平臺，實行通借通還，讓廣大群眾收獲全面均等服務；追求經濟高效，將建設經費納入縣級政府預算，并根據區域特點適度建設分館或服務點，這樣就避免了全面建設基層圖書館導致的經費緊張等問題；實現科學管理，在公共圖書館領域全面推動網絡化、數字化技術，加快科技一體化進程并全面提高其覆蓋率，滿足人民群眾日益增長的文化需求。

3 關于新型總分館體系的幾點思考

3.1 進一步完善政策法律

截止到2016年底，我國憲法和現行有效法律共257部，其中文化領域只有6部法律[3]，盡管在2017年我國出臺了《中華人民共和國公共文化服務保障法》，2018年年初正式施行了《公共圖書館法》，但這依然無法掩蓋公共圖書館領域立法欠缺的問題；地方性圖書館立法情況也不容樂觀，在《公共圖書館法》正式發布以前，全國只有北京、內蒙古、河南、烏魯木齊、山東、上海、湖北、浙江、四川、廣州、深圳、東莞等12地制定了地方性圖書館法規或政府規章[8]。為給總分館制提供更多的政策法規指導，不僅國家要制定相應的行業標準，地方也需要制定建設總分館制的配套制度，解決地方建設過程中的人財物問題，保障公共圖書館總分館制可持續發展。

3.2 總分館體系建設應突出重點

在總分館運行體系中，省市級圖書館主要起著引領和協調作用，負責制定全省或全市公共圖書館的工作標準，并提供業務指導；縣級圖書館作為總館，主要負責統一管理和人員調配等工作，在總分館體系建設中，筆者認為，應突出重點，率先挖掘鄉鎮（街道）分館的潛力。《公共圖書館法》第十四條規定，地方人民政府應當充分利用鄉鎮（街道）和村（社區）的綜合服務設施設立圖書室，服務城鄉居民。從我國城鄉建設的整體情況看，一般鄉鎮（街道）的人口密集程度高于縣域，經濟水平要高于村（社區），盡管鄉鎮（街道）綜合文化站是總分館中的分館，但考慮其基礎條件，可作為重點工作任務，優先加以發展。

3.3 因地制宜制定適度超前指標

為給總分館體系建設提供標準和依據，各地方政府要遵守《公共圖書館法》規定，結合本地區實際制定科學性的量化指標，如規定總分館的建筑規模、各館藏量、年新增藏量、人員配備等。不同地域的社會經濟發展水平不同，公共圖書館事業發展也存在著明顯的差異性，在制定建設目標時需因地制宜，但同時為吸引地方政府的持續投入，公共圖書館又必須創造服務效益，因而可以制定一些適度超前的服務效益指標，這些指標要高于現階段公共圖書館現狀，又貼合當前的社會經濟發展水平，以此激發公共圖書館的積極性，提高各級公共圖書館的利用效率。

4 結語

在《公共圖書館法》的指導下，我國將逐步形成全面覆蓋、標準統一的總分館建設體系。在未來的工作發展中，國家和地方需要進一步加強立法、制定行業標準，形成多層次的制度保障，進一步發展專業化的總分館運行體系，延伸公共圖書館服務范圍，推動總分館制建設，提高公共文化服務水平。