政府購買居家養(yǎng)老服務：問題與對策
——以東營市為例

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湖南農(nóng)業(yè)大學公共管理與法學學院

一、政府購買居家養(yǎng)老服務的背景及動因

按照國際上通用的標準，一個國家進入老齡化社會的明顯標志，是該國家或地區(qū)60歲以上人口占比超過10%，或65歲以上人口占比超過7%。截至2017年底，東營市60周歲以上的老年人口已達40多萬，約占東營市總?cè)丝诘?0%，依據(jù)上述標準，東營市已步入老齡化社會，而且這個數(shù)字還在不斷攀升，預計到2020年，這個數(shù)字將達到46.6萬人。

隨著老年人口的逐漸增多，各種社會問題也隨之而來。計劃生育改變了家庭成員結(jié)構(gòu)，獨生子女越來越多，獨生子女贍養(yǎng)老人的負擔也因此日益加重，而傳統(tǒng)的公辦養(yǎng)老院由于受制于各種因素，一般優(yōu)先贍養(yǎng)孤寡、失能老人和軍烈老人[1]，受保障對象十分有限；而且新時代背景下，人們經(jīng)濟水平不斷提高，老年人對養(yǎng)老服務的需求也迅速增長，質(zhì)量要求越來越高，養(yǎng)老服務供需之間的矛盾日益突出。由此可見，創(chuàng)新養(yǎng)老模式，完善養(yǎng)老服務制度，改善老年人的晚年生活已刻不容緩。

二、東營區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務新模式

(一)成立背景及發(fā)展思路

東營區(qū)人口老齡化程度已非常嚴重，截至目前全區(qū)約有11萬60周歲及以上的老年人，約占全區(qū)總?cè)丝诘?7.2%。為提高養(yǎng)老服務水平，東營區(qū)政府從2013年開始提前籌備建設東營區(qū)居家養(yǎng)老服務中心，并于次年1月份籌建了“虛擬養(yǎng)老院”居家養(yǎng)老服務平臺，于當年9月正式投入運行，以滿足老年人居家養(yǎng)老傳統(tǒng)習慣，進一步提高東營區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量。

作為東營人心目中的“沒有圍墻的養(yǎng)老院”——社會養(yǎng)老服務中心，是東營區(qū)政府依托東營區(qū)現(xiàn)有的數(shù)字信息管理服務中心平臺，又融合了網(wǎng)絡和社會服務體系，采取試點先行、以點到面的思路，由政府直接向提供專業(yè)化服務的加盟企業(yè)或者社會組織購買居家養(yǎng)老服務，以此解決資源少、資金不足的現(xiàn)狀，受到廣大老年人的歡迎。

(二)創(chuàng)新服務模式和管理模式

(1)創(chuàng)新服務模式。東營區(qū)政府依據(jù)年滿60周歲的城鄉(xiāng)老年人自愿申請的原則，將老年人分為了A類和B類。A類老年人，為城鎮(zhèn)“無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人”的散居老人、農(nóng)村散居的五保老年人、其他特殊貧困老年人和城鄉(xiāng)困難“空巢”老年人、失獨老年人、重點優(yōu)撫對象。此類老年人由政府出資，依據(jù)每人每月300元的標準向加盟的企業(yè)或社會組織招標。購買方式為，公開面向社會符合養(yǎng)老服務資質(zhì)條件的企業(yè)或社會組織招標，向中標的加盟企業(yè)或社會組織定向購買居家養(yǎng)老服務。B類老年人，為除A類老年人以外的老年人，由政府對其采用社會化運營的模式，B類老年人可根據(jù)自愿的原則，享有向加盟企業(yè)申請比市場價低10%的養(yǎng)老服務的權(quán)利。

東營區(qū)政府對加盟的企業(yè)或社會組織也有硬性規(guī)定，加盟企業(yè)或社會組織不僅能向老年人提供生活照料、家政服務和精神慰藉等共性服務，還應能提供文化教育、法律維權(quán)、健康養(yǎng)生以及義工志愿服務等個性化服務。

(2)創(chuàng)新管理模式。東營區(qū)政府建立了三級服務管理體系，即分別以區(qū)、街道(鎮(zhèn))及社區(qū)(村)為主體的社會養(yǎng)老服務中心。區(qū)社會養(yǎng)老服務中心下設綜合室和業(yè)務室，綜合室的辦公地點設在東營區(qū)民政服務大廳，主要負責日常的管理和運營工作，包括加盟企業(yè)的資質(zhì)審核、流程把關、考評監(jiān)督以及老年人的信息審核、政策解答和投訴反饋等，并協(xié)助街道(鎮(zhèn))養(yǎng)老服務中心指導和監(jiān)督各社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務站的具體工作；街道(鎮(zhèn))養(yǎng)老服務中心辦公地點設在民政辦，負責審核本轄區(qū)內(nèi)老年人居家養(yǎng)老服務的資格申請，對服務后的質(zhì)量進行回訪、統(tǒng)計和監(jiān)督，并指導下轄養(yǎng)老服務站具體業(yè)務工作。各社區(qū)(村)居家養(yǎng)老服務站明確1-2名專職助老員，負責本轄區(qū)內(nèi)老年人信息上報、動態(tài)管理和服務質(zhì)量回訪監(jiān)督等工作。

(3)取得的成效。2014年初，東營區(qū)社會養(yǎng)老服務中心建成，由區(qū)政府按每人每月平均300元的標準出資，針對城區(qū)三個街道六個社區(qū)31戶A類老人家庭投入試點運行，成果顯著，并于9月第一次擴大了試點家庭，接受政府購買居家養(yǎng)老服務的A類老人達400余位。2015年4月，為響應老人的服務需要，在積累前期經(jīng)驗的基礎上，進一步拓展服務范圍和內(nèi)容，A類老年人家庭新增700余戶，至此A類服務用戶已超1000戶。7月初已正式開始面向東營區(qū)內(nèi)的A類老人開展服務。2014年9月至今，中心已累計上門服務14000余次，顯著提高了服務對象的生活品質(zhì)，也由此獲得了社會各界好評。

三、東營區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務面臨的困境

(1)社會整體認識不到位。一方面，在現(xiàn)行體制下，政府購買居家養(yǎng)老服務在中小城市還屬新生事物，媒體對此的報道也不足，造成公眾對政府購買居家養(yǎng)老服務的認知和信賴不足。由于存在傳統(tǒng)的觀念，許多人認為政府對公共服務就應該大包大攬[2]，政府應當直接生產(chǎn)、提供和服務，認識不到這種單一服務模式的弊端，看不清政府購買服務此類新興事物的優(yōu)勢所在。

(2)社會養(yǎng)老服務組織水平參差不齊，限制了社會公共服務市場的發(fā)展。目前東營區(qū)內(nèi)社會養(yǎng)老服務機構(gòu)資質(zhì)水平整體偏低，且一部分養(yǎng)老服務組織與政府下轄的事業(yè)單位存在著千絲萬縷的關系，對社會養(yǎng)老服務資質(zhì)要求低、把關不嚴，造成其承接服務能力弱，

社會養(yǎng)老服務水平不高，一定程度上制約了東營區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務工作的有利開展。

四、東營市購買居家養(yǎng)老服務路徑探索

自2015年以來，為順利開展政府購買居家養(yǎng)老服務，滿足老年人養(yǎng)老需求，在借鑒了東營區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服的經(jīng)驗基礎上，東營市先后制定了《政府向社會力量購買服務的實施意見》、《政府購買服務審核辦法》、《政府購買服務工作基本流程》，規(guī)定了政府購買服務的原則、內(nèi)容、資金使用、購買程序及保障措施，效果也十分顯著。自2015年以來，累計投入財政資金2200多萬元，提供專業(yè)服務25萬小時，受益老年人5000余人次。通過政府購買居家養(yǎng)老服務，既擴大了社會福利供給量，又培育和發(fā)展了部分養(yǎng)老社會組織，加快了養(yǎng)老市場化步伐。盡管取得了一定成效，但東營市政府購買居家養(yǎng)老服務仍有改進之處，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)完善政府購買居家養(yǎng)老服務方式

采用多樣化的政府購買方式，在類似公開招標、邀請招標、競爭性談判和磋商等傳統(tǒng)采購方式的基礎上，新增委托、財政補貼、競爭性評審、特許經(jīng)營等模式。

(二)健全政府購買居家養(yǎng)老服務制度

在處理好政府購買居家養(yǎng)老服務和政府采購之間關系的基礎上，逐步完善政府購買居家養(yǎng)老服務，將政府購買居家養(yǎng)老服務納入到政府采購的目錄中，實行集中采購，避免單獨采購中的“人情往來”，規(guī)避資源浪費和腐敗問題；由于客觀原因，暫時未納入采購目錄的，通過政府網(wǎng)站發(fā)布招標公告，展開廣泛宣傳，進一步在制度上予以完善規(guī)范，有效防止暗箱操作的行為。

(三)加大社會宣傳力度

充分挖掘媒體對政府購買居家養(yǎng)老服務的引領宣傳作用，增強社會認知度，做到人人知、人人懂，把優(yōu)秀的社會養(yǎng)老服務品牌推向社會，傳承孝文化，引領養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。

(四)持續(xù)推進事業(yè)單位改革

養(yǎng)老院作為公益類事業(yè)單位，是向社會提供公共服務的主體，可以購買自身履職所需服務事項，但不應該作為購買主體向社會購買基本養(yǎng)老服務事項[3]。對于養(yǎng)老院提供的養(yǎng)老服務不能滿足社會需要時，可由其行政主管部門向社會力量購買相應的養(yǎng)老服務。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進事業(yè)單位改革，給予其相應自主權(quán)，優(yōu)化事業(yè)單位管理制度，健全考評激勵機制，持續(xù)推進政府購買居家養(yǎng)老服務進程。

(五)加強政府購買養(yǎng)老服務的監(jiān)督管理

政府購買居家養(yǎng)老服務制度尚未健全，仍處于起步階段，需亟待完善。一是加強購買過程的監(jiān)督管理，東營市政府購買居家養(yǎng)老服務事項承接主體的確定，大多是委托招標代理單位組織實施，而這些代理單位本身的資質(zhì)需待審核，業(yè)務水平參差不齊，亟需加強。二是加強對養(yǎng)老服務質(zhì)量的監(jiān)督管理，實施購買服務后，要強化后期的評估，努力構(gòu)建科學合理、可操作性強的評估流程。

五、結(jié)語

隨著老年人口的逐漸增多，各種社會問題層出不窮，老年人對養(yǎng)老這一詞語的定義也發(fā)生了變化，不再只滿足于物質(zhì)上的追求，精神層面上的追求也越來越高，而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式受到家庭結(jié)構(gòu)小型化的沖擊，需要政府不再受制于傳統(tǒng)思維，推進政府購買居家養(yǎng)老服務，而是創(chuàng)新居家養(yǎng)老模式，使政府轉(zhuǎn)變?yōu)榫蛹茵B(yǎng)老服務的提供者，扮演好中間角色，社會服務機構(gòu)發(fā)揮好服務生產(chǎn)者的作用，為老年人提供一個物質(zhì)與精神雙滿足的晚年生活[4]。通過東營區(qū)購買居家養(yǎng)老服務的案例，將更好地引導東營市政府在購買居家養(yǎng)老服務時，吸取其精華，創(chuàng)新養(yǎng)老服務模式，并改進不足，進一步轉(zhuǎn)變作風，提升居家養(yǎng)老服務質(zhì)量，提高社會公共服務水平。

參考文獻：

[1]李春,王千.政府購買養(yǎng)老服務過程中的第三方評估制度探討[J].中國行政管理,2014(12).

[2]林茂.政府購買居家養(yǎng)老服務:現(xiàn)狀、問題與對策——以福州市為例[D].廈門:廈門大學,2014.

[3]王卓君.政府公共服務職能與服務型政府[M].廣州:廣州人民出版社,2009.

[4]張艷芳.促進養(yǎng)老服務供求均衡的中國政府購買養(yǎng)老服務政策研究[J].西北人口,2016,37(1).