深化縣級紀檢監察派駐（出）機構統管改革研究
——以Y縣為例

龔可強 三峽大學法學與公共管理學院 湖北宜昌 443100

1.研究背景

隨著人類文明的不斷發展，腐敗的內涵和外延不斷變化。腐敗問題是全世界的通病，在我國也有其具體表現形式。隨著我國經濟社會快速發展，社會層面的不斷變革，腐敗問題日趨嚴重。在中紀委第十九屆二次全會上，習近平總書記指出要通過改革和制度創新切斷利益輸送鏈條，加強對權力運行的制約和監督，形成有效管用的體制機制。

各級紀檢監察機關是反腐敗工作的領導機構，肩負著大膽改革創新、預防懲治腐敗、凈化政治生態的艱巨使命。近年來，Y縣紀委、監察委（原監察局）在上級紀委領導下，進行了派駐機構統一管理制度改革，將政府所屬區直各部門派駐機構擺脫了駐在部門的領導束縛，有效提高了紀檢監察派駐機構的獨立性，縣紀委的監督觸角向前延伸。但在實際推進過程中，特別是國家監察體制改革以來，派駐機構統管制度也暴露出了一些問題，制度層面還需進一步加以完善。

2.Y縣紀檢監察派駐（出）機構統管改革的做法與成效

2.1 具體做法

2009年9月，Y縣在Y市率先實行紀檢監察派駐（出）機構改革。目前，全縣紀檢監察體制還是維持2009年模式，即“派出紀工委+派駐紀檢組+紀檢員”模式。具體情況如下：

（1）派出紀工委：共4個，負責監督74家單位。在機構設置上，為縣紀委機關的工作部門，為正科級單位。每個紀工委配備5名成員，其中：紀工委書記1人，為正科級崗位，副書記2人、委員2人，均為副科級崗位。目前4個派出紀工委在編在崗人員14人，大學文化10人，大專文化4人。在工作保障上，工作地點在Y縣政務大樓集中辦公，運行經費由區紀委統一預算、集中管理。在考核獎懲上，結合上級有關要求，每年單獨為派出紀工委制定績效考核方案，實行量化考核，將考核結果作為評優表先重要依據。在干部提拔交流上，按照“嚴進高出”原則，從2009年實行派出（駐）改革以來，共提拔交流14人。

（2）派駐紀檢組：共4個，分別為公安局紀委、司法局紀檢組、檢察院紀檢組、法院紀檢組。人員編制、工作經費由派駐部門保障，工作接受部門和縣紀委雙重領導。

（3）紀檢員：全縣17個黨群部門中，14個設置紀檢員職數，即“四大辦”和10個黨群部門（組織部、宣傳部、政法委、群工部、縣直機關工委、老干部局、總工會、黨校、檔案局、統戰部），還有3家未設置，即團委、婦聯、史志辦。2017年，縣紀委將縣直黨群部門納入4個派出紀工委監督范圍，同時會同組織部門對紀檢員實行“只減不增，自然消減”方式推進改革。目前，黨群部門紀檢員已消減5名，但仍有9個黨群部門配有紀檢員（“四大辦”、群工部、總工會、老干部局、檔案局、政法委）。

“三轉”以來，Y縣進一步深化了派駐（出）紀檢體制機制改革。一是出臺辦法。二是聚焦主業。明確派出（派駐）紀檢機構監督檢查、信訪調查、紀律審查、責任追究和督促指導相關職責，轉變監督、執紀、問責方式，深入踐行“四種形態”，實現派出紀工委對縣直監督單位班子成員談心談話全覆蓋，實現信訪件辦理、紀律審查歷史性突破。三是加強考核。完善派出（派駐）紀檢機構績效考核、責任追究和獎勵懲處制度，聚焦信訪調查、紀律審查和監督問責工作主責，有效提高了工作主動性。

2.2 主要成效

2.2.1 力量整合

改革后，Y縣不斷完善派駐機構管理方式，建立了“紀檢監察室+派出紀工委+鄉鎮紀委”的協同辦案機制，派駐（出）機構人員由縣紀委統一調度，定期召開執紀審查片區例會，增強了派駐（出）機構人員歸屬感，調動了工作主動性，實現有效聚焦、資源整合、優勢互補，形成了監督執紀問責的強大合力。

2.2.2 職能增強

派駐統管改革對派駐人員的分工規定，讓派駐人員有了更多的時間和精力來抓好紀檢監察工作。一是在圍繞中心、服務大局方面，通過日常監督和專項監督檢查，及時發現和解決部門執行黨委政府決策不力、工作作風不實、工作措施不硬等問題，有效推動了重點項目、重點工作的落地落實。二是對駐在單位的監督逐步常態化，通過列席黨組會議、定期聽取匯報、開展專項檢查等方式，較好地解決了駐在單位落實“三重一大”報備、公款旅游、公款送禮、工作作風等方面存在的問題，有效促進了權力運行規范有序。

2.2.3 能力提升

改革前，派駐人員受管理體制掣肘，派駐機構往往不會監督、不敢監督、害怕監督，監督能力不能得到有效發揮。改革后，派駐機構甩掉了對駐在單位“同體監督”的包袱，并對派駐機構負責人高職級配備，形成了“同級監督同級”的良好局面，監督的獨立性和主動性得到增強。同時，Y縣紀委通過內學外訓、輪崗交流等方式，提高了派駐機構工作人員業務能力和工作水平。派駐統管以來，4個派出紀工委調查處理的案件線索逐年增加，案件立案數占當年全縣立案總數的比重年均增長5%以上。

2.2.4 制度規范

改革實施以來，派駐機構切實發揮監督“探頭”作用，在深入調查研究分析基礎上，針對苗頭性、傾向性、共性問題及重點領域，探索研究相應解決辦法，出臺了“三重一大”事項報備辦法、項目建設投資實施細則等極具操作性的反腐倡廉制度，有效增強了監督的規范性。

3 Y縣紀檢監察派駐（出）機構統管改革的存在問題分析

3.1 監督脫節

改革后，每個紀工委僅5個編制，但負責監督部門多達20余個，力量薄弱、任務繁重、監督乏力，派駐機構難以全面了解監督單位實時情況，監督手段嚴重受限。個別被監督單位對派駐監督不理解，存在戒備心態，對工作中的問題不愿主動向派駐機構說明，“三重一大”事項不主動報備，出現不積極配合甚至逃避監督的現象，使派駐機構無法行使監督權力導致監督弱化甚至脫節。

3.2 邊緣風險

派駐機構被收管后，各派駐機構與機關各部室均屬于紀委內設機構，派駐機構相較與機關各部室本應該是平行關系，但在實際工作中，機關各部室還有一項職責是負責對派駐機構開展業務指導，這就導致機關部室與派駐機構之間的關系變得微妙起來。同時，機關各部室在培訓、交流、提拔上也比派駐機構有更多選擇，派駐機構在紀委整體架構中存在邊緣風險。

3.3 覆蓋面不全

按照上級要求，除公檢法司、垂管單位和鄉鎮保持原管理體制外，其他單位均要求實行“綜合派出”或“綜合派出+重點派駐”模式，目前Y縣仍然有14個黨群部門設置有紀檢委員，部分紀檢員兼職或分管其他工作，甚至以其他業務工作為主，沒有實行專職專責，還有3個黨群部門未設置紀檢員職數，存在監督盲區，作用發揮不夠。另外，部分垂管單位（如工商局、質監局）下放后仍保留紀檢組長，黨風廉政建設責任制工作存在大量真空地帶。

3.4 干部隊伍建設偏弱

一是人員年齡偏大。二是職級設置不科學。紀工委5個編制均是領導崗位，未設置一般干部崗位，存在領導職數多、科級及以下干部職數少的問題，導致工作活力、動力不足。三是干部能力不適應。部分干部歲數較大、知識結構偏弱、視野偏窄，缺乏進取勁頭，不注重業務知識學習，干部能力與素質難以適應當前紀檢監察工作的新形勢。四是干部交流不暢。改革后，由于紀檢監察系統自身封閉性影響，系統內干部交流到系統外的案例極少，較改革前相比，干部出口嚴重不暢。五是考評機制不健全。各派駐機構之間工作進展不一，監督對象與領域不同，考評標準難以細化。

4 深化縣級紀檢監察派駐（出）機構統管改革的對策和建議

4.1 進一步完善派駐機構模式

4.1.1 合理設置縣級派駐（出）機構數量

Y縣目前實行的是“點派駐+混合派駐”的派駐模式，派的權威得以體現，但駐的優勢未充分發揮。為實現派駐監督全覆蓋，需取消縣直黨群部門紀檢委員設置，并按照被監督的單位數量來確定派駐機構設置數量。建議在現有的4個紀工委基礎上再增設2個紀工委，按照1個派出紀工委監督15家單位來設置。

4.1.2 合理確定縣級派駐（出）機構編制和人員

改革后，派駐機構編制全體劃轉至紀檢監察機關統一管理，數量只減不增。在派駐監督全覆蓋的要求下，現有編制明顯偏少，難以保證監督的有效性。特別是改革之前各單位紀檢監察組織并不健全，原有紀檢干部編制數本就較少，將其作為改革后編制數不太合理。建議由上級出臺相關政策規定，重新核算派駐機構編制設置。

4.2 進一步強化統管體制建設

4.2.1 明確職責定位

一是派駐單位的定位要突出“準”字。派駐機構要擺正位置，在監督上既要確保獨立性，又要注重爭取駐在單位的理解和支持。派駐機構與駐在單位是明確監督與被監督的關系，要避免出現領導與被領導的慣性思維。二是駐在單位的認識要突出“高”字。駐在單位要認真學習各級關于紀檢監察派駐工作的相關文件，從思想上提高認識，增強接受監督的主動性。三是要監督與責任的主體要突出“分”字。派駐機構要督促駐在單位自覺履行好黨風廉政建設主體責任，履行好黨風廉政建設監督責任，避免派駐機構出現“兩張皮”的問題。

4.2.2 注重監督履職

一是完善會議列席制度。健全完善派駐機構列席駐在單位黨組會、民主生活會等會議的制度。二是加大監督檢查力度。常態化開展專項監督檢查，強化檢查結果運用，對發現的重要問題進行查處。三是健全定期報備制度。駐在單位對本單位“三重一大”事項定期報備，對發現的重要情況及時報告。四是提出紀檢監察建議。派駐機構在專項檢查、執紀審查中發現的駐在單位及黨員干部的相關問題，對駐在單位下發紀檢監察建議書，并督促指導整改落實。

4.2.3 加強業務指導

一是加強對派駐機構工作的指導督導。派出機關要定期聽取派駐機構工作情況匯報，對派駐機構工作出現的新情況新問題要及時拿出解決辦法，不斷提高派駐機構工作水平。二是強化對派駐機構的溝通交流。進一步健全派駐機構與機關各部室之間的聯系協調機制，做到互相支持、互相配合。

4.2.4 強化績效考評

完善派駐機構績效考評機制，堅持定性與定量相結合。對工作表現突出的，要進行表彰；對貢獻敷衍塞責、不正確履行監督職責的，要按照相關規定給以相應處理。

4.3 進一步加強干部隊伍建設

一是優化選人用人。要選優配強派駐機構領導干部隊伍，把黨性好、能力強、作風硬的優秀干部選拔到派駐機構中來。要統籌考慮派駐機構人員結構配置，選調一批懂經濟、法律、民政等業務的干部，不斷優化派駐機構干部隊伍結構。二是加強干部監管。要在職責分工、工作流程、紀律要求等方面形成制度化，明確派駐干部權力清單和負面清單，使派駐監督工作依規依紀。三是加強教育培養。要突出培訓重點，在理想信念教育、業務知識培訓、綜合素質提升等方面加強教育培養，不斷提高派駐干部履職能力。四是暢通流通渠道。要進一步完善派駐干部的選拔任用、輪崗交流等各項制度，將素質好、能力強、敢擔當的優秀派駐干部提拔使用或推薦交流到系統外擔任領導職務。