中國近代戶政發展概述

張金鵬 廖堃玲 武警警官學院基礎部 四川成都 610213

一、中國戶政的起源

中國古代的戶政起源很早，由于商朝甲骨文中“登人”、“登眾”等說法已經普遍使用，有學者由此推斷，人口的調查與統計在商朝已經成為一項經常性的制度。

《周禮》有云：“司民掌登萬民之數，自生齒以上皆書于版”。雖然，周朝的人口調查制度并不一定如《周禮》等史料所說的那般完備，但是，結合《國語》中“宣王既喪南國之師，乃料民于太原”的記載以及其他文獻的佐證，可以推斷在西周初年已經有了經常性的人口調查制度。另外，西周銘文中對“奠”、“甿”等人群的劃分，也可以說明，西周時期已經開始對人口根據不同身份進行登記了。

中國戶政發源甚早，然而體系一直難以完備。中國古代的戶口調查與統計主要是為征發賦役服務的，戶籍制度一直依附于土地制度和賦稅制度而存在，當戶口不再作為征發賦役的依據時，必然會走向衰落。而歷朝的戶口管理也是以加強對人民的管控為主要目的，名義上是為了維護社會的穩定，但本質卻是為加強專制統治服務，這是中國古代戶政與近代戶政最本質的區別。

二、中國近代戶政的興起與曲折發展

中國戶政的近代化興起于晚清，因為預備立憲的需要，清政府欲效仿西方，實行新的戶口調查和《戶籍法》。1908年，清政府制定了《調查戶口章程》，1911年，中國制定了第一部現代意義上的《戶籍法》，但是還沒有來得及頒布，清政府就被推翻，中國歷史由帝國時代進入到了民國時代。

1912年，剛剛成立的中華民國北京政府便命令內務部擬定戶政條例，在全國范圍內展開了一次大規模的人口調查，此后還陸續頒布了《縣治戶口編查規則》、《警察廳戶口調查規則》等一些與戶口調查相關的條例，各項戶政工作在全國范圍內迅速展開，即便是西南邊陲也有所響應。1912年10月，云南都督府通令全省各廳州縣及各土司地方調查戶口，“訂有《簡章》二十二條及《調查各廳州縣區段戶口詳細一覽表》、《調查各廳州縣戶口總數一覽表》各一份。”1917年3月21日，云南省政務會議議決調查全省戶口，擬定了《調查全省戶口暫行章程》二十七條，此次調查于1919年完成。1921年2月，云南省長公署通電各屬，依據《調查全省戶口暫行章程》舉行第二次調查，該次調查于1924年完成。可以說，北京政府時期云南的戶口調查工作還是小有成就的，但是，對于這幾次戶口調查，后來的云南省主席龍云認為：“其數目亦未盡確者：或因民智未開，橫生疑慮，以調查為加稅之先聲，而匿多報少者有之；或謂選舉議員，人民多則多占名額，而浮報虛數者有之”，調查結果的真實性和可靠性還是受到質疑的，而云南的情況在當時的歷史條件下應該也并非個案。

1928年，南京國民政府成立不久，也開始動員全國性的人口調查，頒發了《戶口調查統計報告規則》。1931年，南京國民政府頒布了中國歷史上第一部《戶籍法》，但是因為自治組織尚未建立，地方經費也極度困難，所以實施效果并不理想。

1932年，國民政府為了圍剿紅軍，在“剿匪區”內試行保甲制度，頒布了《剿匪區內縣編查保甲戶口條例》。由于保甲制度試行效果良好，1934年，經國民黨中央政治會議第432次會議議決，由行政院通令各省市推行保甲制度，各省市紛紛響應。抗日戰爭全面爆發以后，國民政府于1939年改訂縣制，鄉鎮規模擴大，保甲也隨之改編，保甲編組與人口查記正式分為兩項工作。1941年，國民政府又專門頒布了《縣保甲戶口編查辦法》。保甲是南京國民政府時期最基層的社會組織，既承擔了自治的職能，也包含了自衛的性質，還有著濃厚的監管色彩，是近代民主與專制的復雜結合體。保長、甲長們雖然做了大量的基層戶政工作，卻大多沒有什么專業知識。

三、中國近代戶政的專業化之路

1941年，國民政府內政部創辦了戶籍人員訓練班，以國情普查所所長、清華大學陳達教授為主任教官。同年，內政部批準由昆明市及昆明、昆陽、晉寧三縣組成“云南省環湖戶籍示范區”，戶籍示范工作由內政部、云南省政府和清華大學合作舉辦。1942年，國民政府為“加強動員，支持戰爭，推行自治，準備行憲，遂決定于民國三十二年（1943年）實施《戶籍法》”，并在內政部增設戶政司，專門指導戶政工作。在這一年制定的《戶口普查條例》當中提出了人口普查的標準時間概念，這在中國歷史上尚屬首次。中國戶政走上了更為專業化的發展道路。

1945年3月，滇黔戶政督導會議在昆明召開，大會開幕式上宣讀了國民政府主席蔣介石的手令：“戶籍行政，系完成地方自治，實施憲政之基本政務，亦系動員人力，鞏固國防之重要設施，為當前之急要中心工作。”蔣介石的手令一方面強調了戶政的重要地位，另一方面也體現出了國民政府對戶政工作的重視。抗戰勝利以后，戶政工作被視為“建立新社會的基礎”，中國戶政繼續向民主化的方向轉變。1945年底，國民政府內政部創辦了《戶政導報》，由政要和學者撰稿發文，宣傳戶政意義與知識，介紹外國先進經驗，討論戶政的發展問題。1946年，國民政府頒布了新修訂的《戶籍法》，對原《戶籍法》進行了全文修正以適應新時期的需要。1947年，戶口普查工作由國民政府主計處劃歸內政部接管，內政部戶政司擴編為人口局。

在戶政機構不斷完善，制度不斷健全的同時，全國性的戶口普查也被提上日程。1947年，國民政府頒布了《戶口普查法》，內政部人口局曾擬定在1950年舉辦一次全國戶口普查，行政院在審查其草案時認為：“倘覺時間倉促，似可順延一年，改于民國四十年（1951年）舉辦。年份究定何時？請院核準。”1948年，時任人口局第二處處長的張澤仁在總結人口局一年來的戶口普查規劃工作時曾說：“國家一切施政之計劃與推行，均應以此精確完整之戶口靜態統計為依據，然后始能通盤設計，始收宏效”，“舉辦戶口普查可為憲政立一基礎”，“戶口普查實一現代國家所必具之條件，我國為適應世界趨勢并配合行憲需要，實有早日定期舉辦戶口普查之必要。”不過，由于國民政府在解放戰爭中戰事接連失利，“國統區”范圍逐漸縮小，南京國民政府于1949年被中國共產黨領導的人民軍隊推翻，這次已經開始籌備的全國戶口普查最終沒有能夠實現，南京國民政府在中國大陸舉辦的近代戶政也在即將進入最高潮時被迫停止繼續向前推進。

四、結語

縱觀中國近代戶政的發展歷程，在南京國民政府時期，特別是在20世紀40年代，近代戶政取得了巨大發展，工作有法可依，機構不斷健全，制度逐步走向完善，專業化程度越來越高。然而，中央政府對戶政構建的理想框架，并沒有得到地方基層的有力支持，同時也缺乏一個穩定的環境作為保障，因此，不論此時戶政工作的推進是主動還是被動，其體系的崩潰都是一個難以避免的結果。

與歷史上的其他時期相比，如今的戶政工作已經取得了巨大的成就，但仍不完善，還有著很大的調整與改進空間。而現實問題的解決，不僅需要向同時代的其他國家和地區學習先進經驗，還需要一些歷史經驗的借鑒。雖然民國時期的戶政工作與今天的戶政工作在內容上有所不同，但是作為中國戶政走向現代化的一個重要轉折時期，還是給我們留下了許多寶貴的經驗和教訓，可以為今天的改革所借鑒。