監察權運行下的人權保障問題研究
--基于對國家賠償條款的思考

張敢沖 南京師范大學法學院 江蘇南京 210023

一、問題的提出

2016年11月中共中央決定在北京、浙江、山西三地試點國家監察體制改革，2017年11月將監察體制改革全面鋪開，彼時監察委尚作為政策層面的制度探索和運行，在合法律性方面尚缺乏有效依據。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過新的《監察法》，并且《行政監察法》同時廢止。意味著國家監察委行使國家監察權有了法律依據，也意味監察權運行下公民、法人和其他組織的合法權益有了法律保障。經典理論認為，具有組織法意義的法律一般應當包含對權利的監督和制約，還應當包含對公民權利保障的理念。那么作為“位高權重”的國家監察機關在運行中是否體現了公民權利保障的內涵？以及體現在哪些方面？是否需要完善是值得思考并進行探討的問題。

2012年10月26日通過了關于修改《中華人民共和國國家賠償法》的決定，自2013年1月1日起施行。第3、4、6、7、8條規定了行政賠償的相關問題。第17條、18條規定了刑事訴訟中行使偵查、檢察、審判職權的機關以及看守所、監獄管理機關及其工作人員在行使職權時侵犯公民人身權和財產權應當承擔賠償責任的具體情形，第20條規定了賠償請求人為受害的公民、法人和其他組織，第21條規定行使偵查、檢察、審判職權的機關以及看守所、監獄管理機關及其工作人員在行使職權時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該機關為賠償義務機關，和作出拘留決定的機關、逮捕措施后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪的作出逮捕決定的機關、以及再審改判無罪、二審改判或者發回重審情況的賠償義務機關確定標準。2018年2月25日，中共中央委員會正式發布《關于修改憲法部分內容的建議》，在一共21個大項的修改建議中，涉及監察機關改革的達到11個大項，其中建議在“第三章國家機關”下增加全新的第七節，以123條-127條規定了監察委的相關內容。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議經投票表決，通過了《憲法修正案》。確立了“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關”、“中華人民共和國設立國家監察委員會和地方各級監察委員會”。第127條規定監察委員會依照法律規定獨立行使監察權。從憲法原文可以看出監察委既不是行政機關，也不是司法機關，那么關于監察委行使職權過程中可能發生的侵犯公民人身自由和財產權利以及產生的后果，將怎么進行處理是值得思考的問題。

二、監察權運行下保障人權的幾點思考

新《監察法》僅僅在第67條規定了“監察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，依法給予國家賠償。”對于相關的法律適用和與國家賠償法之間的銜接問題并未有規定，因此，從監察委的職能出發，對其承擔國家賠償責任的情形進行梳理，從體系解釋、目的解釋和歷史解釋尋找監察委作為賠償義務機關的依據。

人權保障現狀要從社會實效角度進行思考，法律設定的權利義務僅僅是一部分上升為國家意志范圍的人權內容，如何在現有的法律框架下保障監察權運行下被調查人的人權呢？只有程序的正義是看得見的正義、正義要實現在陽光下，對于人權的保障要反思監察程序中可能出現的困境，2018年頒布的《監察法》集組織法、程序法和公務員法于一身，不同于“一府兩院”分別立法的模式，對于集大成的這部法典能否完整的承載人權保障的重任值得探討。現階段《國家賠償法》尚不能作為監察案件中被留置人申請國家賠償的法律依據，在尚未進行修法或者立法的情況下，應當從以下思路保障人權，提供救濟。

關于監察程序的規定有待進一步細化，《監察法》第23條關于查封扣押凍結措施的規定，僅僅規定了凍結的財產查明與案件無關的，應當在查明后三日凍結，但是問題的關鍵是查明需不需要期限？期限需要多久？不進行規定實際上意味著監察委可以無期限地查明，實際上被調查人的財產權利難以得到保護，特別是關系企業生存發展的案件，短時間的查封扣押凍結可能造成企業資金鏈斷裂甚至摧毀整個企業的生命，而對于這種“經濟損失”既不屬于直接經濟損失也難以證明程序違法，并且監察法沒有規定被調查人進行申請復議復核的程序，而只能聽之任之。因此，建議在今后修改或者制定監察法規有必要對“查明”的期限和查封扣押凍結后的復議復核程序進行規定，以切實保障被調查人的財產權利。

關于個人信息保護的疏忽。《監察法》第25條規定了監察機關在調查過程中，有權調取、查封、扣押用以證明被調查人的涉案財物、文件和電子數據等信息，這里的調查對象不僅僅包括公職人員，根據《監察法》第18條規定監察機關有權依法向有關單位和個人了解情況，收集調取證據，有關單位和個人應當如實提供。因此監察委調查的對象確實比較寬泛的，即便是普通的公眾只要與案件有關都可以進行調查。問題在于，調取查封扣押有關的文件數據等信息會對公民的個人信息權和隱私權帶來一定的侵犯風險，特別是當前社會手機已成為不可缺少的工具，個人信息大多以電子數據的形式記錄下來，信息時代最大的風險就是個人信息的泄露問題，影響著社會的信任狀況和秩序穩定。實際上，通過某人的手機可以獲取到與其有關的資產、照片、消費、聊天記錄等信息，其實就是通過手機看本質。雖然每年都會有人大代表、政協委員呼吁保護個人信息，但是效果卻不明顯，在監察法上仍然體現出對個人信息的恣意和忽視。今后可以從監察委辦案內部規定或者監察法規進行強調，特別是關于調查的范圍，是否將涉及隱私的部分區別對待，交由監察委專門負責涉及個人隱私、秘密的人員進行調查并規定其權責。

關于采取留置措施期間與移送審查起訴之間的銜接問題。監察法規定留置措施的期限一般為3個月，特殊情況下可以延長3個月，由于監察法沒有規定監察立案程序，也沒有規定同一被調查主體涉及多個案件時重新起算留置期限的問題，我們理解為對同一被調查人不論涉及案件的數量和種類，監察委采取留置措施的期限最多不超過6個月。問題在于，監察委對被調查人采取留置措施以后，被調查人處于人身自由受限制的狀態，而刑訴法第169條規定了人民檢察院對于公安機關移送起訴的案件，應當在1個月以內作出決定。暫且不論人民檢察院對于監察委移送起訴的案件是否按照1個月的期限做出決定，不可回避的現實是檢察院作出是否起訴的決定總是需要一定的期限，因此，對于被調查人出于限制人身自由的留置狀態，但是案件已經移送到檢察院，這種“人案”分離的狀態使被調查人的權利處于一種危險的境地，涉及到律師會見的問題更是難以保障被調查人的人權。解決該銜接問題需要從實務中需要方案，實現“人案”一體的最佳路徑就是“人案”一并移送，這就涉及到留置場所的問題，留置場所歸監察委自己控制還是歸公安部門控制直接決定是否實現了“人案”一并移送，筆者認為，留置場所設置在公安看守部門專設的留置區域，監察委將案件移送檢察院時將其從留置區域轉移到普通刑事逮捕區域，同時羈押狀態自動轉為檢察院的控制下，交由檢察院進行決定。檢察院本身具有對監所的監督功能，這樣可以將被調查人的人權受到侵犯的風險降到最低。

“依法給予國家賠償”已明確規定，問題在于依“何法”，下一步是進行修改《國家賠償法》還是單獨制定《監察機關賠償法》，筆者認為，修改《國家賠償法》能夠構建完整的國家賠償體系，與《憲法》規定的國家機關“一委一府兩院”形成對應，實現監察委將案件移送審查起訴以及留置措施轉換的銜接問題，厘清賠償義務機關的責任和賠償情形，為保障公民人權提供切實有效的途徑。但是，由于監察委作為獨立的機關寫入《國家賠償法》，法條中與其相關的職責、賠償范圍、申請人、程序等各方面問題將會引起國家賠償法的大面積變動，對實務界和理論界而言都需要付出較大的成本。而單獨制定《國家賠償法》則會面臨難以構建體系化的法典的困境，同時，會造成《國家賠償法》的名稱不能周延涉及國家賠償的事項，但能夠保證法條的清晰和保證《國家賠償法》的穩定性。權衡利弊較為可行的方案是前者，《國家賠償法》之外還存在國家賠償，不利于推動社會公眾對法治的理解和適用，也不利于構建完整的體系化的國家賠償法典。

三、研究結語

監察權作為一項政治權力有其特殊的使命，對全面推進依法治國和實現國家現代化有著不可替代的作用。凡任何權力的行使都要遵守權力運行的規范性和保障人權的協調關系，任何職權行為侵犯公民權利時公民都有權尋求國家救濟，國家賠償作為監察權運行中可能“越軌”而侵犯人權的重要救濟方式，在現有制度沒有進行全面對該問題作出規定的同時，要盡可能從實體正義的角度思考，根據損害結果確定國家賠償，根據同類損害確定賠償標準，根據相似行為確定同類規范。