民國時(shí)期沐川設(shè)治局述略

王倩 四川大學(xué)歷史文化學(xué)院 四川成都 610044

設(shè)治局制度萌芽于清光緒末年，最初置有設(shè)治委員，專門在東三省等邊遠(yuǎn)地區(qū)組織開拓疆土、厘定邊界、招徠墾殖等活動(dòng)，待取得一定成效后，逐步在這些地區(qū)設(shè)縣以鞏固統(tǒng)治。

中華民國成立后，前朝部分行政建置、官署機(jī)構(gòu)已不合時(shí)宜，亟待重構(gòu)。北洋政府決議撤道，廢除府、州、廳，開始存縣并縣工作。民國2年元月，中華民國臨時(shí)大總統(tǒng)頒布《劃——現(xiàn)行各省地方行政官廳組織令》、《劃——現(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》、《劃——現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》，由此開始全國范圍內(nèi)的整理政區(qū)活動(dòng)。在此過程中，設(shè)治局制度被正式確立，其結(jié)構(gòu)與功能相對之前發(fā)生了變化，屬性向官方正式機(jī)構(gòu)靠攏，“成為與縣并列但地位略低的地方行政機(jī)構(gòu)，長官稱設(shè)治員，經(jīng)費(fèi)按縣缺減半預(yù)算。”

南京國民政府時(shí)期，中央政府在形式上統(tǒng)一四分五裂的中國，對地方行政制度作了進(jìn)一步調(diào)整：“廢除了北京政府時(shí)期的道一級地方行政層級，實(shí)行省直管的省、縣兩級地方行政體制，進(jìn)一步突出縣作為基本行政單位的基礎(chǔ)地位。”[]民國20年6月2日，頒布《設(shè)治局組織條例》，規(guī)定在全國各省未設(shè)縣治的地方，繼續(xù)暫置設(shè)治局，到適宜時(shí)期，則升之為縣治。此時(shí)的設(shè)治局與縣同級，其結(jié)構(gòu)與功能及人事任用基本與縣級政府保持一致，隸屬于省級政府。長官稱設(shè)治局長，在不抵觸中央及省之法范圍內(nèi)，有權(quán)發(fā)布局令及單行規(guī)章。

設(shè)治局制度貫穿于整個(gè)民國時(shí)期，按學(xué)者統(tǒng)計(jì)：“全國共有19個(gè)省先后設(shè)置有145處設(shè)治局，其中最多的4個(gè)省分別為黑龍江32處、新疆28處、云南17處、青海13處。這4個(gè)省均地處我國邊遠(yuǎn)地區(qū)，除云南外，均開發(fā)較晚。清末設(shè)立的政區(qū)較少，民國時(shí)期加強(qiáng)了開發(fā)力度，移入人口相對較多，因而設(shè)治局的數(shù)量也較多。”可見，設(shè)治局的設(shè)立多是為了滿足開發(fā)的需要。除上述4省多設(shè)置有設(shè)治局而外，四川也前后設(shè)有8處設(shè)治局，分別為：披砂、金湯、寧東、沐川、武隆、旺蒼、沐愛、平昌。

沐川設(shè)治局作為四川八大設(shè)治局之一，設(shè)置時(shí)間相對居中，并于一年后成功升縣。其發(fā)展在一定程度上反映了這一時(shí)期設(shè)治局的發(fā)展情形，表現(xiàn)了作為過渡性政治主體對區(qū)域治理的重要作用。

一、設(shè)置沐川設(shè)治局始末

沐川位于四川盆地西南邊緣，東連宜賓，南接屏山，西靠馬邊、峨邊，北臨沙灣、犍為。境內(nèi)山川秀麗，物產(chǎn)豐富，人民勤勞，生活富足。歷史悠久，縣境漢以前為“西南夷”地。漢屬南安縣，唐、宋隸屬犍為縣，元至清屬沐川長官司，清同治時(shí)入屏山縣。民國30年2月15日，正式設(shè)立沐川設(shè)治局，次年升縣。

（一）屏山縣管轄下的沐川

沐川縣與屏山縣相接壤，自古以來，兩者之間即存在著密不可分的聯(lián)系。清同治7年（1868年），廢除沐川土司入敘州府屏山縣，歸屏山管轄。屏山縣管轄下的沐川發(fā)展態(tài)勢良好，為沐川設(shè)治局的建立打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

民國5年，改沐川為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稱沐川鎮(zhèn)。民國13年，屏山縣政府由中城鎮(zhèn)遷沐川鎮(zhèn)，于東皇宮（今文化街沐溪小學(xué)）筑縣衙。民國14年，屏山縣郵政局在沐川鎮(zhèn)設(shè)代辦所。民國15年，縣政府遷回原址。民國17年，沐川設(shè)立分縣；修筑至沐川雙河口馬路。民國20年，裁撤沐川分縣。民國21年，在沐川創(chuàng)辦屏山縣立三年制鄉(xiāng)村師范學(xué)校。民國22年，縣政府設(shè)立沐川辦事處。民國27年，創(chuàng)辦樂群墾社，在縣境內(nèi)設(shè)分場。

可見，沐川劃歸屏山縣后，交通、郵政、墾殖、教育等方面取得發(fā)展，解放思想層面也有成效，這為后來沐川析離屏山縣，設(shè)置設(shè)治局奠定了物質(zhì)文化基礎(chǔ)。同時(shí)，縣政府遷入以及設(shè)置分縣等舉動(dòng)，也表明在當(dāng)政者及有識之士的意識里，沐川具備設(shè)縣實(shí)力，這也成為輿論基礎(chǔ)。

（二）設(shè)立沐川設(shè)治局

民國30年2月，屏、沐分治，設(shè)立沐川設(shè)治局，轄原三、四區(qū)。3月，國民黨四川省執(zhí)行委員決定組設(shè)國民黨四川直屬沐川設(shè)治局區(qū)黨部籌備組，委派陳富綱（設(shè)治局局長）、嚴(yán)愷俊、陳篤生為籌備員，陳富綱兼任書記長。民國31年6月30日省執(zhí)委員會(huì)批準(zhǔn)撤銷直屬沐川設(shè)治局區(qū)黨部籌備處，建立沐川縣執(zhí)行委員會(huì)。

沐川設(shè)治局有較為完整的組織機(jī)構(gòu)，依《設(shè)治局組織條例》對其機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本要求“設(shè)治局置局長一人，受省政府之指揮監(jiān)督，辦理管轄區(qū)內(nèi)行政事務(wù)，并監(jiān)督指揮所屬機(jī)關(guān)職員。”但是“設(shè)治局于不抵觸中央及省之法令范圍內(nèi)，得發(fā)布局令及單行規(guī)章。”因此，各個(gè)設(shè)治局組建內(nèi)部機(jī)構(gòu)時(shí)，在基本原則之上，可結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)，設(shè)立組織機(jī)構(gòu)。

沐川設(shè)治局在局長指導(dǎo)下，分為三科、三室。民政科主管民間社會(huì)事務(wù)；財(cái)政科管理收支活動(dòng)和供給經(jīng)費(fèi)；建教科主管建設(shè)教育事業(yè)。秘書由局長兼任，負(fù)責(zé)機(jī)要文稿兼理軍法；指導(dǎo)室指導(dǎo)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民、財(cái)、建、教事宜；戶籍室兼繕寫、庶務(wù)工作。在這些組織機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作之下，沐川設(shè)治局實(shí)現(xiàn)其過渡作用，在短短一年內(nèi)成功升縣。

（三）沐川設(shè)治局升縣

沐川縣在沐川設(shè)治局發(fā)展基礎(chǔ)上，在隨后的幾年內(nèi)即迎來了前所未有的變化。是年9月，議定成立沐川縣銀行籌辦委員會(huì)；次年元旦，創(chuàng)辦《沐川旬刊》；6月，將中城鎮(zhèn)郵政代辦所升為沐川縣郵政局；民國33年召開國民黨沐川縣第一屆代表大會(huì)；民國35年，沐川設(shè)四川省無線電四十一分臺等等。在縣政府的指導(dǎo)下，沐川縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體趨勢向前發(fā)展。

二、設(shè)置沐川設(shè)治局背景

定義一個(gè)地區(qū)的行政區(qū)劃，應(yīng)充分考慮政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、民族等因素。尤其是新興行政區(qū)劃，往往是國家根據(jù)政權(quán)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)及行政管理需求下深思熟慮的結(jié)果。因此，各個(gè)設(shè)治局的建立既離不開國家政策形勢的作用，亦離不開該區(qū)實(shí)際發(fā)展條件的制約。

（一）全國歸一：全國政治一體化進(jìn)程

自辛亥革命推翻延續(xù)幾千年的封建政體，建立現(xiàn)代國家以來，新政權(quán)不斷地試圖克服重重阻力，建立起一套統(tǒng)一而完整的行政體系，以實(shí)現(xiàn)對國家的高效管理。1913年元月，三個(gè)《劃一令》頒布，全國統(tǒng)一實(shí)行省、道、縣三級制，并“按照政府計(jì)劃，以民國二年三月以前為限，一律辦齊。”這是我國近代首批全國性整理政區(qū)和行政機(jī)構(gòu)的命令。自頒布條令至完成工作，只有短短兩個(gè)月時(shí)間，表明臨時(shí)政府充分意識到在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一行政體系并推進(jìn)地方政治一體化進(jìn)程的迫切性。但同時(shí)又具有理想性，在全國范圍內(nèi)整理政區(qū)是一個(gè)漫長而曲折的過程，難爭朝夕。

南京國民政府時(shí)期，為加強(qiáng)對地方基層政權(quán)的控制，于民國16年（1927年），廢除了北京政府時(shí)期的道級制，實(shí)行省直接轄縣的省、縣二級制，進(jìn)一步突出了縣作為基本行政單位的基礎(chǔ)地位。這是民國時(shí)期第二次全國性整理政區(qū)和行政機(jī)構(gòu)的命令，是政府對建立統(tǒng)一行政體系、實(shí)現(xiàn)地方政治一體化的不斷調(diào)整。

以上兩次全國性整理政區(qū)工作帶來了許多變化，調(diào)整縣級行政建置是工作重點(diǎn)。作為基本行政單位，須直接面對地方縣名重復(fù)、少數(shù)民族勢力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)落后等阻力因素，尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)，推行阻力更大。因而，部分地區(qū)不得不按照特殊情形作特殊處理，即設(shè)立一些特別的行政區(qū)劃來實(shí)施管理。而所謂縣制，不僅單指縣級行政建置，還包括與縣相當(dāng)?shù)男姓^(qū)劃，如省直轄市、設(shè)治局、管理局、旗、宗等等。設(shè)治局作為特別的行政區(qū)劃，如同一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，但被賦予與縣相似的權(quán)力，以承接無充分設(shè)縣條件的地區(qū)的安置。在南京國民政府時(shí)期的地方政區(qū)整理工作中，把北京政府時(shí)期邊遠(yuǎn)省份設(shè)立的一些名目繁多的特殊縣級行政組織一律改為“設(shè)治局”。從而，在表面上或臨時(shí)上維持一種全國范圍內(nèi)政治一體化的情形。換言之，在全國范圍內(nèi)設(shè)置設(shè)治局的進(jìn)程，即是國家竭力實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃統(tǒng)一以求政治一體化的進(jìn)程。

（二）一分為二：析置新縣

設(shè)治局是國家推行政治一體化與地方實(shí)際發(fā)展條件相互拉鋸下的一個(gè)折中結(jié)果。在當(dāng)時(shí)該區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r達(dá)不到設(shè)縣要求時(shí)，政府會(huì)做出一些妥協(xié)，即不那么迫切地設(shè)置縣區(qū)，而是將設(shè)治局作為緩沖。因此，地方實(shí)際發(fā)展條件也是設(shè)置設(shè)治局十分重要的制約因素。

在四川省政府令置沐川設(shè)治局一案中提到：以“四川省屏山縣面積廣大，民族復(fù)雜，雷馬屏峨，夙稱川南重鎮(zhèn)，四川省政府為開發(fā)邊地便利行政起見，擬將屏山縣北部第三四兩區(qū)地方，劃設(shè)沐川設(shè)治局，以為改設(shè)縣治之基礎(chǔ)，治所擬設(shè)于沐川一節(jié)，核與設(shè)治局組織條例之規(guī)定尚合，所擬沐川設(shè)治局名稱，與他省縣名無重復(fù)，似可準(zhǔn)予設(shè)置。”沐川歸屏山縣所管轄時(shí)，縣面積極為廣大，可達(dá)2800余平方公里，推行劃區(qū)域治理。但是北部區(qū)域離縣府駐地太遠(yuǎn)，交通不便，北部士紳以陳輔周、廖受之等為代表幾次到省城請?jiān)福蠓种巍Ｒ陨锨樾危环矫娌环先珖我惑w化要求，另一方面也不利于對地方的管理，亦不便對邊地的開發(fā)利用。因而，設(shè)置沐川設(shè)治局，實(shí)行分縣治理是地方實(shí)際發(fā)展條件制約下的必要之舉。

由上述設(shè)置背景來看，設(shè)治局本是特殊歷史階段國家堅(jiān)決實(shí)施行政區(qū)域一體化進(jìn)程中的政治產(chǎn)物，并在該區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展情況的制約下，試圖達(dá)到加強(qiáng)區(qū)域管理，推進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。沐川設(shè)治局在這段特殊歷史階段，幾乎完成了其作為“設(shè)縣階梯”的任務(wù)，產(chǎn)生了重要影響。

三、設(shè)置沐川設(shè)治局意義

沐川設(shè)治局的設(shè)立，使原屏山縣的境域一分為二，第一、二區(qū)歸屏山縣所有，第三、四區(qū)歸沐川設(shè)治局所有。屏山縣由于縣境面積縮小，有利于縣政府集中管理，對其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有積極影響。而對沐川所轄境域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展則更是影響深遠(yuǎn)。

首先，沐川設(shè)治局戶籍科開始調(diào)查統(tǒng)計(jì)區(qū)域內(nèi)戶口人數(shù)，至年末，得出18371戶，90573人的具體數(shù)據(jù)。隨之開始編制戶籍、清量土地等工作。此舉使得各級政府對地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)人口情形有深入地了解，提升了相應(yīng)政策制定的時(shí)效性與準(zhǔn)確性。

其次，沐川設(shè)治局開始有獨(dú)立的財(cái)政體制，自民國30年起，財(cái)政分中央、省、設(shè)治局財(cái)政。除中央、省規(guī)定收支項(xiàng)目外，設(shè)治局可根據(jù)地方需要，提出收支項(xiàng)目和數(shù)額，按批準(zhǔn)權(quán)限，分別報(bào)經(jīng)省政府或自治局內(nèi)部同意后進(jìn)行籌集或開支。至此，沐川地方財(cái)政獨(dú)立于屏山縣。建縣之后仍舊沿用此財(cái)政體制，一直持續(xù)到解放前。

再者，沐川設(shè)治局政黨組織下放也取得相應(yīng)的成效，在民國30年，設(shè)治局以鄉(xiāng)為單位建立區(qū)分部20個(gè)，小組31個(gè)，并以一區(qū)中的中城、大楠，二區(qū)中的利店、黃丹各組織一個(gè)區(qū)黨部，分別管轄幾個(gè)區(qū)分部。 并且在設(shè)治局設(shè)立區(qū)黨部籌備處的基礎(chǔ)之上，接受到原屏山縣執(zhí)委會(huì)移交的黨員335名。以上的舉措為后來沐川縣政黨發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)。

第四，為維護(hù)社會(huì)秩序，沐川設(shè)治局內(nèi)部建立起一些部門，諸如于民國30年7月成立設(shè)治局司法處，并在下設(shè)立看守所等，在這些公安司法部分的有效運(yùn)作之下，設(shè)治局區(qū)域內(nèi)的穩(wěn)定狀態(tài)在一定程度上得以持續(xù)。

第五，為改善交通、通達(dá)訊息，沐川設(shè)治局在興修道路與改善郵政通訊方面做了許多工作。如沐川至犍為公路的修建工作受到設(shè)治局的重視，津梁、航道交通也在持續(xù)被利用中。至于郵政方面，設(shè)治局仍舊保留屏山縣政府在沐川鎮(zhèn)設(shè)立的郵政代辦所，并且相繼在下轄的中城、大楠、炭庫、箭板、干劍、底堡、龍水、黃丹、舟壩、茨竹、高筍、鳳村、利店、仁里14處設(shè)有郵政代辦所。

在沐川設(shè)治局僅存的一年時(shí)間里，區(qū)域內(nèi)人口、財(cái)政、政黨、司法、交通、教育、金融等管理方面取得成效，社會(huì)經(jīng)濟(jì)得以更好的發(fā)展，這也是沐川設(shè)治局次年即升縣的基礎(chǔ)，也是重要的原因。

四、結(jié)語

設(shè)治局制度是全國行政統(tǒng)一的要求，但面對區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展情況，統(tǒng)治者不得不做出妥協(xié)之下的產(chǎn)物，最終的目的是實(shí)現(xiàn)對邊遠(yuǎn)地區(qū)更有效的控制與治理。通過對沐川設(shè)治局設(shè)置始末、背景、意義等方面進(jìn)行簡單梳理，找到這一時(shí)期設(shè)置設(shè)治局的一種形態(tài)，探析其對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要影響，亦可在一定程度上把握行政區(qū)劃發(fā)展的階段性特征。不論沐川設(shè)治局研究還是其他設(shè)治局的研究，理應(yīng)受到更多的重視。