國際人權法視野下中國遷徙自由的實現

雷清清 中央財經大學 北京 100080

一、我國遷徙自由制度概況及存在的問題

（一）我國遷徙自由制度概況

1954年頒布的我國第一部《憲法》秉承1949年《共同綱領》要義，明確規定公民有遷徙自由之權利，而這一時期的戶籍制度也沒有對個人的遷徙自由加以嚴格管制，制度的內容基本上體現了尊重個人自覺自愿的原則。1958年《戶口登記條例》把戶口劃分為農業戶口和非農業戶口，以立法的形式確定了我國的二元戶籍制度，首次以法規的形式限制農村人口遷往城市，并正式確立了戶口遷移審批制度和準入審批制度。二元戶籍制度將我國公民一分為二，并且在利益分配上明顯傾向于非農業人口，形成了事實上的戶籍等級身份，而且這種身份很大程度上是世襲的，這樣的做法加劇了城鄉之間的差別，也極大地限制了公民的遷徙自由和居住權。《戶口登記條例》是我國的第一部戶籍管理法規，其在近半個世紀深刻影響著新中國的每一個家庭和個人，在新中國戶籍法律制度歷史上占有重要地位。1978年改革開放以來，隨著經濟的發展和事實遷徙的不斷加劇，二元戶籍制度改革的呼聲越來越大，得到了各級政府的響應，我國遷徙制度才有所緩和。

（二）我國遷徙自由制度存在的問題

1.戶籍制度立法嚴重滯后

自20世紀90年代初以來，我國開始對實行了幾十年的戶籍制度和檔案制度進行改革。但我國當前的遷徙自由制度仍然是一種束縛人之自由的老舊制度。戶籍政策仍然嚴苛；外來人口因戶籍限制，在流入地無法享受同當地人相當的社會保障待遇；全國范圍內還沒有一部系統規定戶籍和遷移制度的法律。

2.法律上存在不合理性

首先，我國遷徙自由制度與國際公約不符。作為《經濟權利社會權利和文化權利國際公約》的締約國，我國的戶籍制度對戶籍設置的許多限制依然違背了國際公約的規定。其次，社會保障方面的不平等。在退休、傷亡和醫療等方面，農村人口很難享有較好的社會保障。

二、遷徙自由的比較法分析

（一）國際公約對遷徙自由的規定

國際公約對遷徙自由的內容作了比較完整和周密的敘述。《世界人權宣言》第十三條規定：人人在各國境內有權自由遷徙和居住；人人有權離開任何國家，包括其本國在內，并有權返回他的國家。”《公民權利和政治權利公約》第十二條規定：合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由。

（二）美國對遷徙自由的規定

美國出于人權角度的考慮，并沒有戶口登記的相關法律，法律賦予公民充分的遷徙自由，對人口的管理和登記依靠“出生死亡登記大綱”，大綱只對公民的出生和死亡進行登記，對遷移和移民不設限制，政府依靠護照或社會保障號對公民的遷徙活動進行事后監督。美國公民常用的身份證明文件為信用卡和駕駛證。人口遷移方面，美國也不需要有關的遷移證件，對于遷移的規制依靠市場原則，遷移和定居政策極為靈活和寬松，只要公民在遷入地擁有合法收入和生存條件，就可以自由遷移和定居，這樣的管理方式極大地保障了公民的遷徙自由權和各項社會權利，也為人權保護提供了良好的制度條件。

三、完善我國遷徙自由制度的設想

（一）以國家根本法的形式確認我國公民的遷徙自由

遷徙自由作為現代民主和法治國家公民的一項基本權利，我國應該將遷徙自由權賦予公民，以根本法的方式在我國《憲法》中加以明確。原因在于：首先，在市場經濟高速發展的今天，確認遷徙自由是解決我國憲法滯后性的需要。其次，確認遷徙自由是我國社會主義市場經濟發展的內在要求，市場經濟最大的特點是流動，包括人的流動和物的流動，以達到經濟資源優化配置和經濟效益的最大增長。如果沒有公民的遷徙自由，就沒有人員的流動，就沒有完善的、開放的競爭市場體系，也就沒有完善的社會主義市場經濟；最后，確認遷徙自由是我國人權保障事業發展的需要，也是信守國際承諾的需要。

（二）改變戶籍立法方向

我國現行戶籍制度是一種行政性質的制度，是對公民管理和監督的手段，這一制度是計劃經濟時代遺留的產物，在市場經濟日漸發展的今天已經突顯出其本身存在的滯后性和與現代社會發展之間的沖突，因此，我國戶籍制度改革立法應盡快進行，將戶籍制度的功能由管理型轉變為服務型。

（三）完善居民身份證制度

以美國為例，社會保障號作為唯一的身份證明，公民憑借一個社會保障號就可以自由往返和遷徙，而不需要額外的審批手續。在完善身份證制度上我國可以借鑒美國的做法，實現全國聯網式的寬松管理模式，變事前審批為事前備案和事后監督，可以更有效地保障公民的自由遷徙權利。

（四）完善勞動與社會保障法律體系

如何完善當前的勞動與社會保障制度是關系實現遷徙自由的重大問題。首先，擴大社會保障制度的覆蓋范圍，建成全民化均等化的公共服務體系，社會保障的享有者應不僅僅局限于城市人口，而需要制定統一的標準；福利政策應更加向農村傾斜，縮小城鄉社會保障差別，并最終實現城鄉社保一體化目標。