關于土地收購儲備資金風險問題研究

劉妍

唐山市國土資源局 河北唐山 063000

一、前言

隨著社會經濟的發展，建設用地的面積不斷擴大，我國第一家土地儲備機構——上海市土地發展中心于1996年成立，隨后在國家政策的支持下，各地市根據自身發展情況先后建立了土地儲備機構，并按照不同的運營模式運行著。直到2003年溫家寶總理在政府工作報告中指出“將土地資源作為國家宏觀調控的主要資源”這一理念，土地儲備制度才被作為土地資源管理中的重點進行控制。但是，作為土地儲備制度實施基礎的土地儲備資金的正常運轉勢必會影響到宏觀調控的質量和效果。隨后，我國又在2003年發布《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，通知中明確指出了土地儲備貸款方面的風險，同時對控制土地儲備貸款的發放做了嚴格規定。為了進一步規范土地儲備行為、增強土地儲備資金管理，國家隨后又出臺了《土地儲備資金財務管理暫行辦法》，該文件中對土地資金的來源、適用范圍以及土地儲備資金收支預決算管理等做了規定，這也說明了國家對土地儲備資金風險的重視。

二、土地收購儲備資金風險問題

（一）引起土地收購儲備資金風險的主要原因

筆者經過查閱資料發現，引起土地收購儲備資金風險的原因有以下七種：

（1）過度擴張。為了加快舊城改造、方便調控土地市場或者控制市場上不正規的土地買賣，土地儲備機構有時會在短時間內迅速收購大量儲備土地，這就需要龐大的資金才能支持，一旦出現資金籌集不足或者土地收益無法填補資金空缺的情況，極易引發資金鏈斷裂的情況；

（2）庫存增加。當徒弟儲備庫中的土地儲量明顯增加，并且無法及時出讓時，就會影響土地收購機構的成本回收，一旦資金無法正常補充，正常的資金運轉就會被打亂，土地收購活動也就無法繼續進行，嚴重的甚至會存在破產的威脅。

（3）商業信用不足。商業信用是經濟體的立身之本，需要長時間的運作才可以建立。在現代社會，商業信用可以被認為是一種良性的債務關系，一旦某企業具備這種良性的債務關系，那么它就具備了一定的資金融通機會。土地收購儲備機構自身具有的資本量較小，資金回流的情況也具有不可測性，這都在某種程度上影響了其商業信用。

（4）內部資金混亂。現階段我國對于土地收購儲備機構的定位較為模糊，導致其資金管理機構設置不夠合理，尚且沒有良好的資金管理流程，人員的資金管理意識和水平均無法同機構的發展相適應。

（5）國家政策變化。由于工作內容的特殊性，土地收購儲備資金在面臨金融政策或者房地產政策的變動時，通常呈現出極大的資金風險。如果國家上調利率，那么土地收購儲備機構的貸款利率也會隨之上升，需要的貸款成本也隨之升高；如果國家縮緊銀根，土地收購機構的資金儲備也不足以應付變化；如果國家將信貸門檻提高，那么土地收購機構的融資也會變的困難。

（6）經濟變化。經濟形勢的好壞必然會影響土地收益。如果土地收購機構的土地積壓過多，市場就會變成 “買方市場”，不僅土地出讓更為不易，而且還會造成資金回收困難，加重資金風險。

（7）行政因素。作為為國家經營土地的企業，土地收購儲備機構有時也受國家指令控制，如：收購不具備市場潛力的土地、代替國有企業償還一些債務等，這些無疑會增加土地儲備機構的資金風險。

（二）土地收購儲備資金籌集階段的風險分析

首先，政府的過度干預。在土地儲備計劃確定之后，各審批部門和政府會有自己的意愿和目標需求，有時會有土地儲備計劃和政府目的不一致的時候，這時政府可能會采取過度強制干預。例如，有些政府會要求將不具備收購條件的國有企業用地安排在收購計劃中，以滿足拆遷戶補償安置費用，但很容易造成土地收購儲備機構資金周轉不良，收購的土地又很難投入市場，為機構的長久和諧發展買下了隱患。

其次，市場信息失真。土地市場的價格不斷變化，瞬息萬變，土地收購儲備機構的信息獲取渠道有限，如果無當地人帶領認真探查，則無法全盤掌握該地區的土地存量和需求量，因此在制定土地儲備計劃時很容易出現漏洞，致使大量資金長期滯留在待開發的土地上，這無疑在一定程度上增加了土地的變現周期。

最后，土地儲存方式不合理。現行的土地儲存方式主要有實物儲存、信息儲存、合同儲存等，不同的儲存方式對應不同的資金消耗，例如，合同儲存只需付定金，而后分期付款或暫不付款；信息儲存是將暫時不具備開發條件的土地的信息輸入土地儲備庫中，等該土地具備其他價值之后再轉為其他儲蓄方式。因此，土地儲備是一項長期行為，在制定土地儲備計劃時就要根據不同地區的城市規劃以及當地的經濟發展狀況設置合理的儲備方式，做好不同 儲備方式之間的銜接和過渡，避免因為單一的儲備方式帶來資金需求過度的情況。

（三）土地收購儲備資金籌集運營階段的風險分析

首先，地塊收購過程的產權較為復雜，其中涉及到了地下設施和該地水文建設等情況，可能會造成土地成本過高；有時收購土地存在抵押或者查封等歷史遺留問題也會影響土地收購的正常開展，延長土地收購時間。

其次，土地儲存規模不合理。如果土地收購儲備機構的土地收購量不夠大，就無法滿足土地市場的需求，也無法做到調控土地市場；但是如果儲存規模過大，也很容易造成土地和資金的雙重積壓，儲備時間過短則不利于土地的增值，時間過長可能會導致資金鏈斷裂。

最后，土地使用者臨時違約也會造成損失。土地使用者臨時違約是最令土地收購儲備機構頭疼的事情。如果土地使用者出現財務狀況，無法按時支付臨時使用費用；或者因為臨時使用者的不合理使用，導致土地固有價值被破壞、延長土地資金回收時間都是影響土地收購儲備機構正常收益的情況。

（四）土地收購儲備資金回收階段的風險分析

首先，因為土地收購儲備機構尚且沒有真正壟斷土地一級市場或者土地拍賣時機錯誤，導致土地流拍或者以低于成本價的價格成交，使得土地收購儲備機構的資金運轉不正常，影響資金的正常回收。

其次，地方經濟形式的好壞直接影響到土地的需求和價格，因此必然影響到出讓土地的資產值和收益。另外，土地儲備成本回收周期長，資金在政府部門內的周轉時間過長，致使貸款利息增加，最終導致資金周轉不夠通暢。

三、土地收購儲備資金風險管理對策

基于以上分析，如果要正確處理資金風險，筆者認為應該從全過程參與、動態管理、加強預防這三個方面入手，使土地收購儲備機構的資金連良好運轉并實現增值。

（一）制定科學合理的土地儲備計劃

土地收購儲備計劃的合理性在很大程度上取決于決策程序的科學性。土地收購儲備規劃的科學性需要結合當地的經濟發展狀況、金融政策以及土地政策的實際狀況，成立專人小組綜合分析，掌握其中的變化規律，為土地收購儲備計劃方案提供詳細參考，最終制定出通實際情況最契合的決策方案。

（二）構建土地收購儲備資金風險管理制度

新經濟學的觀點為：制度能夠界定人們的選擇空間，約束人們關系，進而減少不確定性，保護產權穩定。為了防范土地收購儲備資金風險，制度的建立至關重要。首先要建立科學的人才培養機制。土地收購儲備過程涉及到金融、地稅、房地產規劃等多個專業。因此，土地儲備機構應該加強對工作人員的培訓，使他們既懂政策又了解專業；其次，完善考核機制。土地收購儲存工作涉及眾多環節，每一環節都應該有專業人員監督負責，為了加強資金管理，可以設定不同部門人員的資金限額，進而建立指標體系，以激勵員工的工作；最后，要建立資金風險預警機制。風險預警機制是規避可能遇見的風險，控制資金投入，為資金風險提供決策的服務（其詳細過程見下圖）。

通過專業人員對資金風險進行連續性的檢測，可以使決策者預知可能存在的風險，進而有效的控制資金風險，以維持土地儲備工作的健康開展。

四、結語

隨著我國城鎮化進程的加快，土地增值空間很大，收益也較為樂觀。同時作為政府經營土地的代理機構，土地收購儲備機構一旦出現資金問題必然會得到政府的支持；然而土地儲備制度的順利運行仍然需要龐大的資金支持，因此資金風險問題一直都是困擾土地收購儲備機構的重要問題，相信隨著土地市場的不斷完善，土地收購儲備資金風險管理成效必然會更加顯著。