貧困山區“擴權強能”改革的實踐與探索
——以四川省巴中市平昌縣為例

胡玉璋

（四川省平昌縣機構編制委員會辦公室，四川平昌 636400）

2014年以來，平昌縣按照縣委、縣政府的安排部署，實施了“擴權強鎮”改革工作。4年來，從“擴權強鎮”到“擴權強能”的發展演變，整個改革經歷了從小范圍試點、大范圍試點、全面推廣實施的三個階段。改革中，縣委政府緊緊圍繞“權限下放，便民為民”這個核心，著力理順縣、鄉（鎮）兩級權責關系，減少管理層次、提高工作效率、降低行政成本、便民為民，進一步擴大了鄉鎮經濟社會管理權限，切實增強了鄉鎮自主發展的內生動力和綜合實力，夯實了縣域經濟社會發展的底部基礎，推動縣域經濟社會發展。

1 理順權責關系，下放行政權力

平昌縣綜合考慮人口規模、區位優勢、產業基礎、經濟實力等因素，2014年11月，我縣確定駟馬、元山、白衣、青鳳和云臺5個鎮作為第一批擴權強鎮試點鎮，將17個縣級部門的行政審批許可和處罰權共115項全部下放到試點鎮。2016年3月，將“擴權強鎮”試點擴大到全縣20個建制鎮。2017年9月，縣委、縣政府出臺《進一步深化“擴權強能”改革的實施方案》，將全縣43個鄉鎮全部納入“擴權強能”改革范圍；重新擬定了《權力下放目錄清單》，將以前17個部門下放權限115項，調減為14個部門下放權限102項。放權內容主要包括：下放事權、擴大財權、賦予人事管理權。

1.1 下放了事權

一是賦予行政審批權。按照“統一簽訂委托協議、統一規范操作流程、統一組織業務培訓、統一授牌授印”的要求，依法委托鄉鎮行使部分縣級行政審批許可和處罰權。二是賦予建設管理權。鄉鎮按程序設立規劃和建設管理辦公室，受縣級規劃建設主管部門委托辦理《建筑工程施工許可證》等相關審批手續，負責旅行建設規費收取等職責。三是賦予土地收購儲備職能。鄉鎮人民政府加掛“××鎮國有土地收購儲備中心”牌子，受縣人民政府委托，對鄉鎮內國有土地進行收購儲備整理。四是賦予機構設置自主權。按照“精簡、效能”的原則，經縣機構編制部門審批同意，鄉鎮靈活設置“黨政辦公室、扶貧開發辦公室、綜治和安全辦公室、經濟發展辦公室、社會事業辦公室、財政所”等綜合辦事機構；按照事業單位分類改革的要求和經濟社會發展需要，除國土資源所仍實行派駐外，對現有事業機構進行整合，鄉鎮綜合設置“5+1”個事業機構，即：全縣統一設置5個履行基本公共服務職能的事業單位：農業綜合服務中心：將農業服務站、水務建設管理站、林業管理站職能進行整合，組建“××鎮（鄉）農業綜合服務中心”，為鎮（鄉）人民政府管理的公益一類事業單位；掛××鎮（鄉）農業服務站、××鎮（鄉）水務建設管理站、××鎮（鄉）林業管理站牌子。社會事業服務中心：將原勞動就業和社會保障服務中心、文化廣播服務站、食品藥品管理辦公室職能進行整合，組建“××鎮（鄉）社會事業服務中心”，為鎮（鄉）人民政府管理的公益一類事業單位；掛××鎮（鄉）勞動就業和社會保障服務中心、××鎮（鄉）綜合文化站、××鎮（鄉）食品藥品安全辦公室牌子。村鎮建設服務中心：將原規劃建設管理站、交通管理站職能進行整合，組建“××鎮（鄉）村鎮建設服務中心”，為鎮（鄉）人民政府管理的公益一類事業單位；掛××鎮（鄉）規劃建設管理站、××鎮（鄉）交通運輸管理站、××鎮（鄉）環境保護管理站牌子。便民服務中心：保留“××鎮（鄉）便民服務中心”，掛××鎮（鄉）農村產權交易站牌子。會計核算中心：將原在鄉鎮財政所掛牌機構會計核算中心，改為實體機構，機構名稱為 “××鎮（鄉）會計核算中心。根據地域經濟發展特色，自行設置1個事業機構，促進特色產業發展。五是優化要素配置權。加大鄉鎮用地支持力度，支持鄉鎮開展農村建設用地和城鎮建設用地增減掛鉤改革試點。加大農民進鎮吸引力度，推進農村宅基地置換安置房，促進農民向鎮區聚集；積極推進村級集體經濟股份化，鼓勵農民以土地承包經營權入股，加快建立農村產權交易市場，探索建立農民帶資進鎮的有效機制。引導有條件的縣級公共服務單位到鄉鎮設立分支機構，完善鄉鎮公共服務功能。六是賦予綜合管理權。鄉鎮所承接的下放權限事項要逐一落實到相應內設機構，實行“一套班子、幾塊牌子”的運作機制。所有下放、委托、交辦給鄉鎮的行政許可和審批事項，進入鄉鎮便民服務中心，實行“一站式辦理”。

1.2 擴大了財權

一是賦予財政預算管理權?？h財政建立財力保障機制，擴大鎮級預算收入來源。將鄉鎮轄區除法庭外所有機關事業單位包括教育（不含高完中）、衛生等支出范圍的各類明細支出，體制算賬到鄉鎮財政，按照擴權強鎮財政管理體制核定當年鎮級預算收入。鄉鎮自主收入主要用于債務化解和發展性項目建設。二是加大財政扶持力度。整合各類項目資金，集中支持鄉鎮建設發展，符合條件的建設項目優先安排。鄉鎮域范圍內稅收縣級留成部分劃歸鄉鎮財政；鄉鎮所屬機構按照職能組織收取的非稅收入縣級留成部分劃歸鄉鎮級；鄉鎮內國有資產、資源有償使用收入和土地出讓收入縣級留成部分劃歸鎮財政。三是加大建設項目支持力度。鄉鎮符合條件的產業、社會事業和基礎設施項目，優先列入全縣重點項目計劃。加大投融資平臺建設支持力度，縣政府通過投入資本金和提供以儲備土地為主的抵押物，支持鄉鎮依法組建城鎮建設投資公司，負責鎮區建設籌資、投資、資產經營和項目建設。鼓勵和支持縣域金融機構在鄉鎮設立分支機構或網點，鄉鎮金融機構新增各項存款主要用于當地發放貸款。四是鼓勵社會資本參與鄉鎮建設。堅持“誰投資、誰所有、誰受益”，鼓勵通過PPP模式引進社會資本參與鄉鎮基礎設施項目建設，對入駐企業按照招商引資相關政策給予支持。對投資額達到一定規模的項目，享受縣級行政事業性收費優惠政策。

1.3 賦予了人事權

一是人事任免權。鄉鎮綜合辦事機構、所屬事業單位的人員由鄉鎮統一管理，其負責人由鄉鎮自主任免。義務教育階段學校和鄉鎮衛生院人事任免，由鄉鎮黨委提出意見，經征求主管部門同意后，按管干權限任免。二是人員監管權。鄉鎮派駐機構（含義務教育、衛生、派出所、司法所、工商、稅務）人員管理實行“條塊結合、以塊為主”，其黨（團）組織（不含派出所）、工資關系一律轉入鄉鎮，鄉鎮負責日常管理，主管部門負責業務指導；派駐機構主要負責人任免和工作人員調動必須事先書面征得鄉鎮黨委同意；工作不力的，鄉鎮黨委可書面提出調整建議，主管部門和縣人社局應及時調整到位。三是人員考核權。鄉鎮負責對轄區所屬機關事業單位（含縣級和其他垂直管理機構在鄉鎮的派駐單位）人員進行年度考核。四是考錄人員參與權。鄉鎮轄區機關事業單位（省直管單位除外）人員的公選、公招、引進人員的計劃，應事先書面征得鄉鎮黨委同意；公選、公招、引進人員面試，鄉鎮黨委派人參加。五是違紀行為處分權。鄉鎮對轄區副科級以下黨員干部違紀的紀律處分，除給予留黨察看、開除黨籍處分需報經縣紀委審查批準外，其余處分由鄉鎮黨委作出決定。對轄區（含派駐機構）公務員或參公管理的事業人員給予撤職及以下處分的，由鄉鎮人民政府作出決定，報上級監察機關、人事綜合管理部門備案。對事業單位負責人給予撤職及以下處分的，由任免機關作出決定。

2017年9月，全面實施鄉鎮“擴權強能”改革后，對有關人事管理權作了微調：鄉鎮人民政府和下屬事業單位副科級以下工作人員的調整，體現了“全縣統一調配和鄉鎮黨委集體研究”兩個要求。鄉鎮事業單位人員的人事任免（除高中以外，包括中小學、派出所、司法所、財政所），由主管部門根據縣委、政府的統一安排，提出方案，報鄉鎮黨委研究并出具書面意見，主要體現縣委、政府統籌協調原則，同時，體現鄉鎮黨委人事任免權。鄉鎮副科級以下工作人員的年度考核，鄉鎮將考核結果按照管干權限分別報組織部、人社局備案，并出文確認，目的是充分體現鄉鎮考核自主權，同時兼顧考核文件出具的合法性。

2 強化領導抓實施，完善制度促監管

2.1 整合力量，強化保障

加強鄉鎮黨政領導班子和干部隊伍建設，選優配強黨政主要負責人，實行黨委委員負責制，從縣級機關選派優秀干部到鄉鎮任職。在全縣鄉鎮行政編制、財政供給事業單位編制總額不突破的前提下，人員編制適當向鄉鎮傾斜，按照核定編制補齊機關工作人員，同時支持鄉鎮采取聘用、公開引進等方式，引進建設發展急需優秀人才，切實解決有人干事的問題?？h級主管部門和鄉鎮協同配合，加強對鄉鎮工作人員的系統培訓，提高法律、政策和業務素質，增強管理和服務能力。鄉鎮綜合設置了農業綜合、社會事業、村鎮建設、便民服務等4個事業機構。

2.2 落實責任，加強監管

一是鄉鎮主動承擔責任。提出內設機構和事業單位設置方案，制定了接權后的監管制度。二是縣級部門履行監督指導職責。加強對鄉鎮管理權限執行工作的指導，依法加強監管，實行“一張下放事項清單、一張運行流程清單，一張責任分解清單”，確保放而有序、活而不亂。三是縣上統一監督。平昌縣以縣委辦、縣政府辦名義印發了《擴權強鎮權限下放事項監管辦法》、《調整擴權強鎮鄉鎮財政管理體制的通知》、《鄉鎮人事管理辦法》，并明確紀檢監察、縣委編辦、縣政務管理辦公室牽頭實施。

2.3 嚴肅紀律，嚴格考核

縣級部門積極支持鄉鎮探索創新，嚴禁縣級部門將項目審批、資金支持以及考核評比等與鄉鎮設置對應機構掛鉤。建立擴權強鎮目標考核評價體系，擴權強鎮工作納入綜合目標考核，對不屬于鄉鎮職責范圍內的事項，一律不得納入考核。

3 簡政放權顯活力，鄉鎮容展現新顏

平昌縣實施“擴權強鎮”4年來，全縣43個鄉鎮進一步深化了體制改革，理順了縣鎮關系，提升了鎮域經濟發展活力，構建了服務型政府，推進社會主義新農村建設。

（1）理順縣鎮關系，增強了鎮政府的權能。實行擴權強能，賦予了鄉鎮人民政府各種權力，增強了鄉鎮提供公共產品和公共服務的能力。如平昌縣駟馬鎮2014年稅收1000萬元；2015年擴權后，稅收可突破1500萬元，增長50%，該鎮實力逐步壯大，以后并逐年穩定增長。改革后，鄉鎮每年可從鄉鎮財政拿出部分資金從事城鎮、村社基礎設施建設，逐步改善公共服務環境和水平。

（2）轉變政府職能，提高了鎮政府管理的效能。實行“擴權強能”后，通過委托、交辦、授權，理順條塊關系，解決基層“有權管不了，無權不能管”的窘境，化解鄉鎮政府“權小、能弱、責大”的矛盾，有利于縣鎮兩級政府更好地履行行政職能，提高鄉鎮一級政府的管理效能。審批層級減少后，提高了辦事效率，方便老百姓辦事。如，通過委托方式將“農房改造”項目的監督權、審批權和處罰權全部下放。農房改造的審批，以前鄉鎮建管站僅僅負責收件，縣主管局到農戶去現場勘查、審批辦證，辦結時間一般要90-180天；現在下放到鄉鎮后，由鄉鎮建管站接件、現場勘查，鄉鎮人民政府審批，時間不到15天，縮短時間75-165天。

（3）經濟社會發展，提高了鎮域經濟發展的活力。擴權強能賦予鄉鎮更多、更大自主權，黨委政府主動“思發展、謀發展”意識進一步增強。干部和職工干事創業的熱情也不斷激發，各鄉鎮你追我趕、爭創一流、爭比業績的勢頭空前高漲，鎮村干部的執行力明顯提高。以前，各鎮坐等項目前來落地，或者跑到縣上要項目、要資金、要政策；現在，有了擴權強鎮政策的支撐，鄉鎮不等不靠，立足自身謀發展、找出路，破除“等靠要”，實現了自食其力謀發展，自主解決實際問題。元山、駟馬、白衣、云臺、青鳳等43個鄉鎮，充分享受了擴權強鎮帶來的招商、稅收政策，立足農業現代化和實際資源優勢，不斷調整產業結構，整合資源，開發鄉村旅游文化資源，打造觀光農業品牌，優化投資環境，吸引了一些企業入住，回引務工人員回鄉創業。改革以來，僅元山、駟馬、白衣、云臺、青鳳等鄉鎮自主招商引資洽談項目25個，其中落地開工項目15個，到位資金3.5億元；簽訂意向協議項目10個，項目資金總額近2.5億元。

（4）優化資源配置，加大了鎮政府資源調配的力度。擴權后，政策、資金、土地和人力等各種資源隨著下放。特別人力資源，以前鎮上的林業、農業、水務、文化、衛計、勞保等事業機構人員，實行“縣鎮共管，以縣為主”，實際上縣鎮都無法管，各唱各的調，各吹各的號，鎮上難以集中使用和管理。擴權后，這些人員的管理權、任免權、考核權、獎勵處分權由鎮統一行使，資源配置利用率得到最大化。如，平昌縣元山鎮自主探索出了“因事設崗、以崗定人、自主擇崗”的“人崗雙向選擇”的用人新機制，廣泛挖掘人員潛力，激活人員活力，統一調配、使用工作人員，為擴權強鎮提供堅實的人力資源保障。鎮上“六辦四中心”辦公人員采取“集中辦公、一站式服務”，方便群眾辦事，不讓群眾到處跑路，節約了辦事時間。

4 結語

平昌縣實施“擴權強能”改革4年多來，為鄉（鎮）域經濟發展提供了一個更為寬松的平臺，也取得了明顯成果。實踐證明，實行擴權強鎮，對于推進鎮政府管理體制的改革，促進鎮社會經濟的發展和城市化進程，推動行政權力下移、擴大強鎮的財權和相應的社會經濟管理權，建立起責權明晰、責權相稱、事權一致、有能有為的法治型、效能型、服務型的鎮級政府有著積極的意義。但是，鄉鎮如何擴好權，如何放好權，如何用好權，如何監管權，放權后如何才能做到有效強鎮？這些問題還有待我們去進一步實踐與探索，才能真正達到擴權強鎮的目的，加快鎮經濟社會健康發展。