淺述PPP項目融資在國內(nèi)外的發(fā)展

摘 要：簡述英國、美國和日本PPP的特點和管理，并從污水處理、軌道交通、高速公路三個方面介紹國內(nèi)PPP項目融資的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP項目；融資模式；發(fā)展

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2018.19.204

PPP是Private-Public Partnership的英文縮寫，即公共民營合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。PPP項目融資模式相對于更加成熟和應用更廣的BOT項目融資模式，它克服了BOT存在的出資人承擔風險過大、項目融資前期周期過長及利益各方?jīng)_突過大的缺點，其優(yōu)點則在于將市場機制引進了基礎設施的投融資，是一種以各參與方的多贏為合作理念的現(xiàn)代融資模式。

1 PPP項目融資在國外的發(fā)展

在發(fā)達國家，PPP項目融資模式的運用很廣泛，既用于基礎設施的建設，也用于非營利性設施的建設。

1.1 PPP模式起于英國

PPP模式起源于英國，在英國的運用也很成功。其最早應用在保障性住宅。PPP模式允許私營企業(yè)參與公共基礎設施的設計、建造、融資、運營，充分利用了私營企業(yè)的經(jīng)營管理經(jīng)驗、風險管理技術(shù)和市場創(chuàng)新能力。通過政府購買服務，由私營企業(yè)承擔基礎設施和公共產(chǎn)品設計建設和運營管理，通過使用付費和政府付費，投資人獲得項目投資回報。近年來針對過去實踐中出現(xiàn)的問題，不斷創(chuàng)新改進，發(fā)展更為成熟，如政府參股使運用機制更為有效等，克服了舊PPP模式存在的成本管控不嚴、工程透明度不夠等問題，提高了公共產(chǎn)品的質(zhì)量和維護水平

通過推廣PPP模式，促進了英國政府職能與角色的轉(zhuǎn)變，減少了政府對微觀事務的過度參與，政府采購的效率也得到提高。

1.2 美國的PPP形態(tài)多樣

美國也是很早開展PPP項目應用的國家，以公路為例，允許公私合營建設高速公路，政府擁有公路資產(chǎn)，私人則根據(jù)合同持有服務區(qū)等，以從中獲得經(jīng)營收益。又以新亞特蘭大體育場為例，發(fā)起人為州公共部門，項目運營者則為民營機構(gòu)；資金籌集中私人投資占三分之二，公共投資只占三分之一；公共部門授與項目公司（運營者）文體活動優(yōu)先舉辦權(quán)；授與運營者票價銷售、廣告餐飲、贊助冠名、停車管理等以提供盈利保障，經(jīng)營成效是顯著的。

政府針對不同的基礎設施，應用了不同的PPP項目融資模式，如對已有設施，采用經(jīng)營和維護協(xié)議；對已有設施的擴建，采用LBO（租賃、建設、經(jīng)營）、BBO（購買、建設、經(jīng)營）和擴建后經(jīng)營整體工程并轉(zhuǎn)移；對新設施，采用BTO（建設、移交、經(jīng)營）、BOT（建設、經(jīng)營、移交）、BOOT（建設、擁有、經(jīng)營、移交）和BOO（建設、擁有、經(jīng)營）。

1.3 規(guī)范謹慎的日本PPP管理

日本的PPP項目在世界上開展得也很早，項目分布也很廣，教育（如圖書館）、福利（如醫(yī)院）、環(huán)境（如污水處理）、城建（如車站）等行業(yè)都有，也許是這一原因，日本是亞州最早以法律規(guī)范PPP項目應用的國家。2000年以來，相繼出臺了系列法律政策保證PPP項目運行有章可循。尤其是對于PPP項目的前期工作，政府比較重視，態(tài)度比較謹慎。認為在項目實施前必須準確評估市場需求、項目公司的盈利能力和風險控制能力等，對前期工作中的評委會組建、合同規(guī)范化、評估透明度等，都作了詳細的規(guī)定。對于風險過大、條件不成熟的項目，如公私合營不能節(jié)省財政資金、項目必須在短時建成、項目在文物保護范圍內(nèi)、項目遭到周邊居民反對、項目招標缺乏竟爭性等，政府會選擇中斷處理。因此，日本的PPP項目管理水平在世界上也是公認的。

2 PPP項目融資在國內(nèi)的發(fā)展

2.1 污水處理PPP模式

我國的城鎮(zhèn)污水處理PPP項目一般采用比較成熟和傳統(tǒng)的BOT項目融資模式，即行政部門通過政府采購確定污水處理的服務者項目公司，項目公司通過項目契約取得經(jīng)營權(quán)，項目完成建設并實際運營后，政府根據(jù)業(yè)務量和服務價格向項目公司支付污水處理服務費。

在這種模式下，投資人獲得項目投資盈利主要取決于政府支付的服務費、項目公司的經(jīng)營管理成本等。在項目中標時，一般也約定了政府支付污水處理服務費的標準。在這種情況下，項目公司的成本管控能力和風險控制能力等，就是污水處理項目獲利的關(guān)鍵因素。在經(jīng)營管理成本中，動力費和折舊費占70%左右，是成本控制的核心。而對于風險控制，則體現(xiàn)在業(yè)務量和服務價格的波動上。由于項目服務期一般較長，市場需求和物價水平必定會波動，考慮到這些因素，項目公司一般會與政府約定保底業(yè)務量，以及服務價格調(diào)整機制，以此確保投資人的可預期收益。由此帶出的問題是，如何約定保底業(yè)務量和服務價格調(diào)整機制，將影響到投資人的吸引力（收益滿意度）和政府的財政壓力，這也許是這種融資模式的弊端。

2.2 軌道交通PPP模式

城市軌道交通工程的特點是一次投資巨大、經(jīng)營成本居高、持續(xù)經(jīng)營困難、盈利能力低下。因此其PPP模式往往采取私人資本與政府部門共同出資的方式，客觀上也要求該私人資本應具備雄厚的財力和較強的融資力。其次，引入的私人投資，政府更加注重其項目建設運營經(jīng)驗和專業(yè)能力。而作為政府部門的合作伙伴，該私人資本方也會慎重考察目標PPP項目的投資收益率、政府部門的信譽與財政能力、投資環(huán)境與優(yōu)惠政策等。一般情況下，軌道公司都會得到政府的財政補貼，以保證一定的收益率。在此基礎上，政府再提供多種優(yōu)惠政策和措施，如通過特許經(jīng)營約定共擔完工、價格、客流量和虧損風險，通過資產(chǎn)租賃約定等提供稅收優(yōu)惠、沿線土地開發(fā)等，以保證地鐵項目的盈利性和吸引力。

國內(nèi)城市軌道交通項目的PPP模式經(jīng)過多年實踐，較好地解決了地方政府的資金壓力，并且通過引入先進合作伙伴，引入先進管理機制，打破了政府對于行業(yè)的壟斷，提高了公共項目的管理效率和水平，促進了公共項目服務質(zhì)量的提升。

2.3 高速公路PPP模式

當前，全國的公路交通建設任務依然繁重，高速公路建設需要巨量的資金投入，大量的投資規(guī)模與繁重的政府債務形成矛盾。PPP模式在高速公路建設中也得到推廣采用。

高速公路建設點多面廣線長，征地拆遷時間費用直接影響公路建設進度成本乃至質(zhì)量。在PPP模式下，政府合作方基于項目公司的伙伴關(guān)系，可以發(fā)揮政府機構(gòu)的優(yōu)勢，主要負責工程項目的前期工作，解決征地拆遷這一公路建設的關(guān)鍵基礎性工作。項目公司則可以發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，負責工程項目的立項、可研、勘察、設計、施工和運營。由于在公路項目的計劃階段，對于建設所采用的技術(shù)設計方案已經(jīng)確定，因此在施工建設過程中的技術(shù)創(chuàng)新應用會受到限制。在PPP模式下，有意向參與公路建設的私人投資可以有機會與政府機構(gòu)共同商討公路建設所采用的技術(shù)設計方案，從而可以有機會采用最新的技術(shù)成果。

在PPP模式下，政府也可以在建設和運營期內(nèi)分別選取不同的民營機構(gòu)，分別簽訂協(xié)議，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，以解決不同時期的問題。如在建設期，與專業(yè)建設機構(gòu)簽訂建設移交協(xié)議，專門從事建設管理工作，完成公路建設主體；在運營期，與項目公司簽訂經(jīng)營協(xié)議，授與其特許經(jīng)營權(quán)，負責高速公路的經(jīng)營管理，并且項目公司再以貸款、租賃等方式融資進行項目投資，以經(jīng)營收益作為還款保障。相反，在PPP模式下，民營機構(gòu)也可以根據(jù)各自的優(yōu)勢，對照公路車流量、收費價格和特許經(jīng)營期限，選擇進入高速公路建設經(jīng)營的不同環(huán)節(jié)。

由于高速公路投資期長，收益率低，項目公司僅靠特許經(jīng)營期內(nèi)的車流收入普遍難以保障投資人的獲利。所以政府在PPP模式下一般都將多元化經(jīng)營權(quán)授與項目公司，使項目公司擁有公路收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務區(qū)經(jīng)營權(quán)等，讓其實施多元化經(jīng)營，因此項目公司有機會發(fā)展成為既建設經(jīng)營高速公路收費，又開發(fā)沿線土地項目，再投資物流、商貿(mào)、媒體等，使民營投資人的利益得到更多保障，也能反過來帶動通行費增長，實現(xiàn)項目公司的可持續(xù)發(fā)展。

3 結(jié)語

PPP項目融資模式在國內(nèi)外都取得了較好的發(fā)展，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，也必將廣泛運用于我國參與的國外基礎設施項目中，因此及時總結(jié)借鑒PPP項目融資在國內(nèi)外發(fā)展的經(jīng)驗，并指導我國的PPP項目應用，使PPP項目在我國得到更廣泛的應用，以更好解決我國在基礎設施投融資的迫切性。

參考文獻：

[1]蔣先玲.項目融資[M].北京，中國金融出版社，2008.

[2]孫燕芳，周曲藝.我國不同行業(yè)PPP項目的交易結(jié)構(gòu)對比分析[J].建筑經(jīng)濟，2015（06）.

[3]梁晴雪，胡昊，謝忻玥.國內(nèi)外典型PPP項目案例研究及啟示[J].建筑經(jīng)濟，2015（08）.

[4]李晨宇，李學軍，胡掁.公私合作（PPP）項目契約前中斷的影響因素研究[J].建筑經(jīng)濟，2015（03）.

[5]孫慧，孫曉鵬，范志清.PPP項目的再談判比較分析及啟示[J].天津大學學報：社會科學版，2011（04）.

[6]李婉斌，劉伊生.PPP模式在體育場館建設運營中的應用研究[J].建筑經(jīng)濟，2015（09）.

基金項目：1.新世紀廣西高等教育教學改革工程項目（項目編號：2018JGA352）；2.《廣西廣播電視大學2018年教師素質(zhì)能力提升工作方案》。

作者簡介：梁慕宇（1967-），男，廣西玉林人，高級工程師，研究方向：工程管理、科技思想史。