淺述PPP項目融資在國內外的發展

摘 要：簡述英國、美國和日本PPP的特點和管理，并從污水處理、軌道交通、高速公路三個方面介紹國內PPP項目融資的發展。

關鍵詞：PPP項目；融資模式；發展

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2018.19.204

PPP是Private-Public Partnership的英文縮寫，即公共民營合作模式，是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。PPP項目融資模式相對于更加成熟和應用更廣的BOT項目融資模式，它克服了BOT存在的出資人承擔風險過大、項目融資前期周期過長及利益各方沖突過大的缺點，其優點則在于將市場機制引進了基礎設施的投融資，是一種以各參與方的多贏為合作理念的現代融資模式。

1 PPP項目融資在國外的發展

在發達國家，PPP項目融資模式的運用很廣泛，既用于基礎設施的建設，也用于非營利性設施的建設。

1.1 PPP模式起于英國

PPP模式起源于英國，在英國的運用也很成功。其最早應用在保障性住宅。PPP模式允許私營企業參與公共基礎設施的設計、建造、融資、運營，充分利用了私營企業的經營管理經驗、風險管理技術和市場創新能力。通過政府購買服務，由私營企業承擔基礎設施和公共產品設計建設和運營管理，通過使用付費和政府付費，投資人獲得項目投資回報。近年來針對過去實踐中出現的問題，不斷創新改進，發展更為成熟，如政府參股使運用機制更為有效等，克服了舊PPP模式存在的成本管控不嚴、工程透明度不夠等問題，提高了公共產品的質量和維護水平

通過推廣PPP模式，促進了英國政府職能與角色的轉變，減少了政府對微觀事務的過度參與，政府采購的效率也得到提高。

1.2 美國的PPP形態多樣

美國也是很早開展PPP項目應用的國家，以公路為例，允許公私合營建設高速公路，政府擁有公路資產，私人則根據合同持有服務區等，以從中獲得經營收益。又以新亞特蘭大體育場為例，發起人為州公共部門，項目運營者則為民營機構；資金籌集中私人投資占三分之二，公共投資只占三分之一；公共部門授與項目公司（運營者）文體活動優先舉辦權；授與運營者票價銷售、廣告餐飲、贊助冠名、停車管理等以提供盈利保障，經營成效是顯著的。

政府針對不同的基礎設施，應用了不同的PPP項目融資模式，如對已有設施，采用經營和維護協議；對已有設施的擴建，采用LBO（租賃、建設、經營）、BBO（購買、建設、經營）和擴建后經營整體工程并轉移；對新設施，采用BTO（建設、移交、經營）、BOT（建設、經營、移交）、BOOT（建設、擁有、經營、移交）和BOO（建設、擁有、經營）。

1.3 規范謹慎的日本PPP管理

日本的PPP項目在世界上開展得也很早，項目分布也很廣，教育（如圖書館）、福利（如醫院）、環境（如污水處理）、城建（如車站）等行業都有，也許是這一原因，日本是亞州最早以法律規范PPP項目應用的國家。2000年以來，相繼出臺了系列法律政策保證PPP項目運行有章可循。尤其是對于PPP項目的前期工作，政府比較重視，態度比較謹慎。認為在項目實施前必須準確評估市場需求、項目公司的盈利能力和風險控制能力等，對前期工作中的評委會組建、合同規范化、評估透明度等，都作了詳細的規定。對于風險過大、條件不成熟的項目，如公私合營不能節省財政資金、項目必須在短時建成、項目在文物保護范圍內、項目遭到周邊居民反對、項目招標缺乏竟爭性等，政府會選擇中斷處理。因此，日本的PPP項目管理水平在世界上也是公認的。

2 PPP項目融資在國內的發展

2.1 污水處理PPP模式

我國的城鎮污水處理PPP項目一般采用比較成熟和傳統的BOT項目融資模式，即行政部門通過政府采購確定污水處理的服務者項目公司，項目公司通過項目契約取得經營權，項目完成建設并實際運營后，政府根據業務量和服務價格向項目公司支付污水處理服務費。

在這種模式下，投資人獲得項目投資盈利主要取決于政府支付的服務費、項目公司的經營管理成本等。在項目中標時，一般也約定了政府支付污水處理服務費的標準。在這種情況下，項目公司的成本管控能力和風險控制能力等，就是污水處理項目獲利的關鍵因素。在經營管理成本中，動力費和折舊費占70%左右，是成本控制的核心。而對于風險控制，則體現在業務量和服務價格的波動上。由于項目服務期一般較長，市場需求和物價水平必定會波動，考慮到這些因素，項目公司一般會與政府約定保底業務量，以及服務價格調整機制，以此確保投資人的可預期收益。由此帶出的問題是，如何約定保底業務量和服務價格調整機制，將影響到投資人的吸引力（收益滿意度）和政府的財政壓力，這也許是這種融資模式的弊端。

2.2 軌道交通PPP模式

城市軌道交通工程的特點是一次投資巨大、經營成本居高、持續經營困難、盈利能力低下。因此其PPP模式往往采取私人資本與政府部門共同出資的方式，客觀上也要求該私人資本應具備雄厚的財力和較強的融資力。其次，引入的私人投資，政府更加注重其項目建設運營經驗和專業能力。而作為政府部門的合作伙伴，該私人資本方也會慎重考察目標PPP項目的投資收益率、政府部門的信譽與財政能力、投資環境與優惠政策等。一般情況下，軌道公司都會得到政府的財政補貼，以保證一定的收益率。在此基礎上，政府再提供多種優惠政策和措施，如通過特許經營約定共擔完工、價格、客流量和虧損風險，通過資產租賃約定等提供稅收優惠、沿線土地開發等，以保證地鐵項目的盈利性和吸引力。

國內城市軌道交通項目的PPP模式經過多年實踐，較好地解決了地方政府的資金壓力，并且通過引入先進合作伙伴，引入先進管理機制，打破了政府對于行業的壟斷，提高了公共項目的管理效率和水平，促進了公共項目服務質量的提升。

2.3 高速公路PPP模式

當前，全國的公路交通建設任務依然繁重，高速公路建設需要巨量的資金投入，大量的投資規模與繁重的政府債務形成矛盾。PPP模式在高速公路建設中也得到推廣采用。

高速公路建設點多面廣線長，征地拆遷時間費用直接影響公路建設進度成本乃至質量。在PPP模式下，政府合作方基于項目公司的伙伴關系，可以發揮政府機構的優勢，主要負責工程項目的前期工作，解決征地拆遷這一公路建設的關鍵基礎性工作。項目公司則可以發揮其專業技術優勢，負責工程項目的立項、可研、勘察、設計、施工和運營。由于在公路項目的計劃階段，對于建設所采用的技術設計方案已經確定，因此在施工建設過程中的技術創新應用會受到限制。在PPP模式下，有意向參與公路建設的私人投資可以有機會與政府機構共同商討公路建設所采用的技術設計方案，從而可以有機會采用最新的技術成果。

在PPP模式下，政府也可以在建設和運營期內分別選取不同的民營機構，分別簽訂協議，發揮各自的優勢，以解決不同時期的問題。如在建設期，與專業建設機構簽訂建設移交協議，專門從事建設管理工作，完成公路建設主體；在運營期，與項目公司簽訂經營協議，授與其特許經營權，負責高速公路的經營管理，并且項目公司再以貸款、租賃等方式融資進行項目投資，以經營收益作為還款保障。相反，在PPP模式下，民營機構也可以根據各自的優勢，對照公路車流量、收費價格和特許經營期限，選擇進入高速公路建設經營的不同環節。

由于高速公路投資期長，收益率低，項目公司僅靠特許經營期內的車流收入普遍難以保障投資人的獲利。所以政府在PPP模式下一般都將多元化經營權授與項目公司，使項目公司擁有公路收費權、廣告經營權、服務區經營權等，讓其實施多元化經營，因此項目公司有機會發展成為既建設經營高速公路收費，又開發沿線土地項目，再投資物流、商貿、媒體等，使民營投資人的利益得到更多保障，也能反過來帶動通行費增長，實現項目公司的可持續發展。

3 結語

PPP項目融資模式在國內外都取得了較好的發展，隨著“一帶一路”戰略的實施，也必將廣泛運用于我國參與的國外基礎設施項目中，因此及時總結借鑒PPP項目融資在國內外發展的經驗，并指導我國的PPP項目應用，使PPP項目在我國得到更廣泛的應用，以更好解決我國在基礎設施投融資的迫切性。

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基金項目：1.新世紀廣西高等教育教學改革工程項目（項目編號：2018JGA352）；2.《廣西廣播電視大學2018年教師素質能力提升工作方案》。

作者簡介：梁慕宇（1967-），男，廣西玉林人，高級工程師，研究方向：工程管理、科技思想史。