我國民事法律援助制度的若干問題探析

歐陽澤堃

摘 要：民事法律援助制度作為一個各國貧苦人民尋求法律幫助而存在的制度，日益受到全世界的關(guān)注。近年來我國民事法律援助案件也在每年遞增，但是執(zhí)行度和完成度卻不好。出現(xiàn)這些問題主要是由于我國民事法律援助制度本身的不健全，為了使我國的民事法律援助制度充分發(fā)揮自己的作用，現(xiàn)行立法與執(zhí)法層面應(yīng)當在借鑒其他國家民事法律援助制度成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，尋找出完善我國民事法律援助制度的解決辦法。

關(guān)鍵詞：民事法律援助；發(fā)展現(xiàn)狀；立法缺陷；解決途徑

中圖分類號：D923 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）06 — 0117 — 04

我國2003年頒布出臺的《法律援助條例》，只規(guī)定了六個類型的民事問題可以申請民事法律援助。我國對于民事法律援助的立法十分之少，目前我國民事法律援助制度在立法和執(zhí)行方面都存在著許多問題，而出現(xiàn)這些問題的根本原因就是因為我國對于民事法律援助的立法問題不夠重視。立法層面，我國大多數(shù)規(guī)定都是圍繞刑事法律援助展開的，對民事法律援助則規(guī)定的很少。這一現(xiàn)象存在的原因主要是我國立法機構(gòu)認為民事法律援助屬于自力救濟的范圍，并且民事活動，民事訴訟也不需要借助公權(quán)力去實現(xiàn)，個人只要有一定法律常識也能夠?qū)崿F(xiàn)保護其權(quán)利的目的，并且由于公權(quán)力帶給個人的影響更為明顯，所以國家立法也就更多傾向于刑事法律援助。理論界受到國家立法和固有思維的影響，對于民事法律援助的關(guān)注度少，研究不夠透徹。我國現(xiàn)處于經(jīng)濟高速增長的時代，民事矛盾與民事沖突越來越多，民事法律援助的地位愈加重要。筆者管窺相關(guān)理論學說，借鑒國外立法經(jīng)驗并結(jié)合我國的國情對民事法律援助制度加以闡述。

一、中國民事法律援助發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國民事法律援助的具體規(guī)定

2003年頒布的《法律援助條例》，是我國目前指導民事法律援助案件的主要法規(guī)。其中法條中關(guān)于民事法律援助的適用范圍只列舉了六種類型。我國并沒有單獨的立法條例或者特別法對民事法律援助制度進行規(guī)定。〔1〕我國的民事法律援助制度主要是針對因經(jīng)濟困難無法進行民事訴訟的人通過申請，由法律援助機構(gòu)進行審核，審核通過則獲得國家的民事法律援助，由法律援助中心指派律師幫助其進行訴訟的一種司法救濟制度。依照我國的法律規(guī)定，我國民事法律援助制度是由法律援助中心統(tǒng)一執(zhí)行的。法律援助中心是負責調(diào)和、組織、指導、監(jiān)督以及執(zhí)行本地區(qū)法律援助工作的法定機構(gòu)。一般來說我國大部分地區(qū)都有法律援助中心，所以在本地區(qū)的法律援助中心的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，公證處、基層法律服務(wù)機構(gòu)、律師事務(wù)所各自執(zhí)行自己所被指派的法律援助任務(wù)。而其他組織、團體、學校就必須在其所在的地區(qū)的法律援助中心監(jiān)督和指導下進行法律援助活動。但是因為我國地域遼闊，所以在其他未設(shè)立法律援助中心的地區(qū)，就由司法局的指派人員執(zhí)行法律援助中心的法定職責。

（二）我國民事法律援助的立法和司法缺陷

我國的民事法律援助的立法十分不足，由于缺少制度的規(guī)范，自然在適用的時候也會出現(xiàn)很多問題，具體表現(xiàn)在以下五個方面。

1.適用范圍狹窄。我國的《法律援助條例》明確確定了我國的民事法律援助的范圍，其中包括訴訟事項和非訴訟事項，使用了列舉式的立法方法。其中可以被法律援助中心受理并通過審核的民事援助案件卻只規(guī)定了六類，基于目前民事糾紛案件的數(shù)目和種類來看，將大量的民事糾紛排除在民事法律援助制度所規(guī)定的范圍之外的立法，一定會引起我國許多民眾的不滿，而且這六種規(guī)定的范圍明顯不能有效地解決實際生活中發(fā)生的民事糾紛，讓每一個公民在司法中感受到公平正義，也不能夠很好地保障每個公民在法律面前的應(yīng)該有的平等地位以及平等地啟動訴訟程序。這樣也會不利于我國社會的和諧。

2.適用方式單一。在我國，除了只能向法律援助中心發(fā)出申請民事法律援助之外，并沒有其他的方式對于公民進行民事法律援助。民事法律援助的適用方式十分單一。而且一般來說，通過法律援助中心的審核獲得國家的民事法援幫助也比較困難，這樣也打擊了公民在遇到民事糾紛而負擔不起律師費的時候第一時間想到找國家?guī)兔Φ南敕ǎ⑶以S多公民也在不符合基本條件的情況下就申請民事法律援助的幫助。如果我國的民事法援適用方式能多樣化，就可以減少我國法律援助中心的工作量，也可以更快的發(fā)展我國的民事法律援助事業(yè)。

3.執(zhí)行案件質(zhì)量低下。雖然我國每年的民事法律援助案件越來越多，但是我國此類案件的執(zhí)行質(zhì)量一直都十分低下，究其根本原因還是由于我國法律援助的工作者從事該工作時是象征性低償甚至無償?shù)模@種做法無疑打擊了工作者的積極性，畢竟現(xiàn)代社會每個人都需要自力更生養(yǎng)活自己。并且我國對于民事法律援助案件的進行過程和結(jié)果也沒有應(yīng)該有的監(jiān)督制度，不論是什么制度的實施，如果缺乏監(jiān)督都會導致該制度的副效果的出現(xiàn)。

4.國家撥款不足影響執(zhí)行。我國對于民事法律援助的撥款十分不足并且資金的來源也僅僅只有國家撥款而沒有其他來源，這導致了我國律師進行法律援助是無償?shù)摹Ｎ覈緛韺τ诜稍馁Y金撥款就不夠，還要將其中大部分的撥款給了刑事法援，因此民事法律援助得到的資金也就更少了，這也是長久以來我國民事法律援助案件的執(zhí)行質(zhì)量低下的一個十分重要的原因。

5.可操作性低。我國對于民事法律援助案件的執(zhí)行質(zhì)量的重視度不夠，因此也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度。并且因為我國立法對于民事法援的規(guī)定十分簡單，也沒有對于民事法援提出具體的一些配套措施來監(jiān)督我國的民事援助案件的執(zhí)行質(zhì)量，這也是我國民事法律援助制度的可操作性十分低下的原因。民眾尋求民事法律援助較為困難。

二、域外民事法律援助代表模式

（一）美國民事法律援助發(fā)展現(xiàn)狀

民間法律援助機構(gòu)和私人律師是美國的民事法律援助體系的具體實施機構(gòu)和主體，這些機構(gòu)和主體也是由政府設(shè)立的法律服務(wù)公司來提供資金的。法律援助服務(wù)公司屬于國家的法定機構(gòu)，也是一個典型的非盈利性質(zhì)的法人公司。該公司只負責經(jīng)費的撥付和對民事法援案件的管理監(jiān)督，對各地區(qū)民事法援提供資金支持，其每年根據(jù)民事法援的經(jīng)費預算，獲得聯(lián)邦政府的資助，向各州合理分配民事法援資金。然后監(jiān)督各州對這些資金的使用和案件的執(zhí)行。美國為了對接受其資金幫助的各地法律援助機構(gòu)的工作進行規(guī)范，保證民事法援案件的執(zhí)行質(zhì)量和效率，于是創(chuàng)立了法律援助績效考評標準等相應(yīng)的配套措施。這些配套措施也給了美國各地的民事法律援助工作一個很大的促進作用，讓律師不敢隨便敷衍對待民事法援案件，爭取把民事法援案件盡自己最大的努力做到最好。

美國于上世紀之時獨創(chuàng)了一種法律援助制度“診所”項目。這一項目的創(chuàng)立之后，參與這一項目的主體也慢慢發(fā)展成為了專門提供法律援助的主體。該項目的實施方式有兩種，一種是在法學院的老師的教導下，在所處的學校內(nèi)進行民事法律援助。另外一種則是去民事法援組織實踐。現(xiàn)如今“診所”課程已經(jīng)在美國進行廣泛開設(shè)，該課程還是其中許多高校法學院學生的必修課。根據(jù)案件類型的不同，該項目之下還有許多小項目，法學院的學生選擇這些小項目之后，在相關(guān)老師的教導之下處理民事法律援助案件。〔2〕在該課程進行中表現(xiàn)十分優(yōu)秀的學生可以在沒有律師執(zhí)業(yè)資格證的情形下，幫助法援當事人出庭辯護。學生完成該課程之后可以得到相應(yīng)的學分。這種做法大大的利用了法學院學生這一龐大的群體，不僅讓其得到了實踐鍛煉，也省下了許多民事法援案件中國家需要支出的費用。

美國法律援助體系是以政府出資為主，以民間籌集資金為輔的一種援助體系。在美國，民事法律援助組織屬于非盈利機構(gòu)，其取得資金的渠道十分廣泛，其資金大部分來源于向各級政府，其次來源于民間的一些組織。民事法律援助組織需要設(shè)立董事會，其受到董事會的監(jiān)督。同時，其需要對出資人定期匯報資金的使用情況。設(shè)立這種監(jiān)督機制的目的主要是督促民事法律援助組織對案件盡職盡責，不浪費其籌集的每一分錢，也可以讓資金的去向公開透明化，避免貪腐，讓出資人知道自己所捐助的錢的去向，以此不僅可以獲得民眾的信任并且還可以吸引更多的投資用于民事法援服務(wù)。

（二）英國民事法律援助立法和發(fā)展現(xiàn)狀

1999年英國頒布出臺了《獲得司法公正法》，規(guī)定了負責英國民事法援的主要機構(gòu)是法律服務(wù)委員會。法律服務(wù)委員會也是通過此法的授權(quán)，對英國的法援服務(wù)進行了新的一輪改革和整頓。此法也規(guī)定了對于想要從事民事法援的其他服務(wù)組織或律師事務(wù)所只有先與社區(qū)法律服務(wù)計劃的負責機構(gòu)訂立服務(wù)合同并簽約后，才可以正式合法的從事民事法援服務(wù)。此外直到這一法的出臺才終于讓社區(qū)法律服務(wù)計劃中加入了民事法援而不是單純的只有刑事法援，這一舉措也擴大了民事法援適用的方式。此法也清楚規(guī)定了法律援助的籌資方式以及使用范圍。英國每一年都是司法部長向法律服務(wù)委員會撥付其認為適合的法律援助資金。英國法律援助的經(jīng)費撥款不但每年都在不斷遞增，還是直接撥款給法律服務(wù)委員會使用的。所以每年英國的民事法援資金都十分充足夠用。并且英國法援業(yè)務(wù)經(jīng)費是單獨撥款的，與法律援助委員會的日常行政支出是分開撥付的。同時，法律服務(wù)委員會建立了社區(qū)法律服務(wù)計劃。在英國，想要從事民事法援工作的都必須與社區(qū)服務(wù)計劃訂立合同并簽約才能從事民事法援服務(wù)。法律委員會則是通過這一計劃來為那些法律援助服務(wù)機構(gòu)和人員提供資金和指導，讓其為符合法定條件的窮苦人民提供民事法援服務(wù)。法律服務(wù)委員會根據(jù)申請民事法援的申請人的具體案情來進行審核，再根據(jù)結(jié)果為申請人提供不同的民事法援服務(wù)。〔3〕其提供的服務(wù)主要有四種形式。第一、簡單法律咨詢；第二、代理當事人進行訴訟；第三、婚姻家庭問題調(diào)解；第四、提供其他的法律代理和服務(wù)。

英國還創(chuàng)立了一套內(nèi)外部質(zhì)量標準制度和評估方法，包括專業(yè)質(zhì)量標準、同行審查制度、檔案審查制度等質(zhì)量標準制度和評估方法〔4〕，從而來提高民事法援的質(zhì)量。從事法律援助工作和獲得法律服務(wù)委員會提供經(jīng)費支持的法律服務(wù)機構(gòu)都必須申請并獲得一定的質(zhì)量標志。同時，法律服務(wù)委員會制定了一套特有的專業(yè)質(zhì)量標準，律師事務(wù)所等法律服務(wù)機構(gòu)必須滿足該標準。另外，為了強化法律服務(wù)委員會對于民事法援經(jīng)費的有效管理，提高援助質(zhì)量，法律服務(wù)委員會制定了一項服務(wù)合同制度。無論是法律援助服務(wù)組織還是個人，其想要在法律委員會的資助下進行援助不僅要求訂立合同，而且要求提供的服務(wù)達到合同約定的標準。

（三）域外民事法律援助代表模式

1.專職律師模式。專職律師模式是政府建立法律援助機構(gòu)和聘請專職律師，讓專職律師根據(jù)法律援助計劃來進行民事法援服務(wù)的一種模式。這種模式的典型代表是在加拿大的部分地區(qū)和丹麥。

2.司法保障模式。司法保障模式是根據(jù)政府的民事法律援助計劃，按照規(guī)定的方式向被指派的律師付費，給符合條件的援助對象提供民事法律援助服務(wù)，并且當事人可以自己選擇律師服務(wù)的一種模式。這種模式主要是英國以及德國等國家使用。

3.混合模式。這是將專職律師模式和司法保障模式相混合的一種法律援助的模式。是一種大多由律師以及志愿者等一起進行民事法援服務(wù)的模式。目前世界上大部分國家采用的都是混合模式的民事法援制度。其中最為代表性的是美國。民事法援服務(wù)主要由法律援助服務(wù)公司以及民間組織提供。

三、我國民事法律援助制度完善

對民事法律援助制度進行合理科學的完善，具體應(yīng)該從以下兩個方面入手：

（一）從立法上科學完善民事法律援助制度

1.擴大我國民事法律援助范圍。目前，我國關(guān)于民事法律援助的立法問題在于適用范圍狹窄，適用方式單一。我國民事法援的立法還處于十分不足的狀態(tài)。因此，我國立法機關(guān)有必要為法律援助專門制定一部單行法，在立法上擴大民事法律援助制度其適用的具體范圍以及完善各種概念和規(guī)定，細化我國現(xiàn)有的民事法援法條。同時可以參照美國立法例，將我國人民申請民事法援的權(quán)利上升為一種憲法權(quán)利，同時在民法典、民事訴訟法中也將民事法援制度進行相應(yīng)的具體闡明和細化，改變目前我國對于民事法援適用范圍只有六種類型的困境。

2.設(shè)立專職律師和其專屬機構(gòu)。我國可以借鑒美國民事法律援助的做法，設(shè)立專職律師進行民事法律援助服務(wù)，由國家政府對其直接發(fā)工資，再在專職律師之中進行分類，讓擅長于不同民事法援范圍的律師分配專屬于他們擅長范圍的民事法援案件。設(shè)置專職律師進行咨詢還有訴訟，讓其成為政府部門的一份子。同時，因為要設(shè)立專職的律師，那么自然要給這些律師設(shè)置一個專門的政府部門，解決我國政府關(guān)于民事法律援助適用方式單一的問題。讓民眾以后不僅可以通過法律援助中心分配律師給他們來進行民事法律援助訴訟，也可以通過政府的專職律師部門來選擇律師進行訴訟，這樣不僅有利于提高民事法律援助案件的執(zhí)行質(zhì)量，也可以解決一些我國民眾對于進行民事法律援助求助無門的問題。

（二）從執(zhí)法上科學完善民事法律援助制度

1.投入充足資金、利用民間資金維持資金鏈。首先我國應(yīng)該重視我國的民事法援制度的建設(shè)。由于我國之前不重視法律援助的緣故，我國每年對于法律援助的投入資金十分不充足，再加上我國重刑輕民的思想，撥付給民事法律援助的資金就更加少了。還有我國民事法援的資金都是來源于國家撥款，資金來源方式單一。我國民事法援的資金不足不僅造成了我國律師在處理民事法援案件時積極性低，也導致執(zhí)行案件質(zhì)量低。對于這一方面我們應(yīng)向美國學習，利用全國各地的律師協(xié)會還有號召各地的民間組織對于民事法律援助進行資金籌集，緩解我國民事法律援助資金緊張的境地。而且在我國GDP的日益上漲的同時，我國也應(yīng)該像英國的福利型民事法援學習，每年逐步增加對于民事法援的撥款。民事法援服務(wù)的發(fā)展一直沒有大的進步也和資金短缺有著很大的聯(lián)系。因此，我國應(yīng)建立以政府為主導進行撥款，民間組織和各地的律師協(xié)會捐贈為輔的民事法律援助資金來源的體系。

2.建立案件質(zhì)量監(jiān)督機制。我國目前的民事法律援助案件的辦理質(zhì)量十分低下，不僅和我國民事法律援助的資金短缺有關(guān)，還有個十分重要的原因就是沒有任何監(jiān)督機制。〔5〕首先，我國可以借鑒英國對于辦理中的民事法律援助案件全程監(jiān)督的方法，創(chuàng)立服務(wù)合同制度，只有按照合同上的規(guī)定的質(zhì)量標準完成了民事法援案件才能夠得到國家撥款的資助。其次，將我國的民事法律援助案件進行分層次，劃分為基礎(chǔ)法律援助服務(wù)和高級法律援助服務(wù)兩個層次，對這兩個層次分別設(shè)立不同的評估辦法和監(jiān)督制度。最后，為了規(guī)范我國的民事法援資金的使用，應(yīng)該全程追蹤資金的去向，把這些資金去向公開透明化。同時，利用我國設(shè)立的專門律師的部門，對此進行監(jiān)督。

3.擴大我國民事法律援助隊伍。目前我國從事民事法律援助的人員過少，而且大部分都是被指派而不是自愿的，為了擴大我國的民事法律援助隊伍，首先，我國可以借鑒美國的“診所項目”，利用我國大量的法學院的學生進行民事法律援助，這種做法能夠做到理論與實踐相結(jié)合，讓法學院的學生積累足夠的經(jīng)驗。不僅有利于他們的未來的職業(yè)生涯，也可以節(jié)省我國的民事法律援助的資金。其次，還可以將進行民事法律援助加入法學院的必修課程中，以此來修學分，讓每個學生主動自愿的參加民事法援服務(wù)。最后，探索構(gòu)建免費法律指導體系，在我國城市以社區(qū)為單位，在農(nóng)村地區(qū)以村為單位設(shè)立一個法律援助咨詢中心，提供民事法律援助咨詢服務(wù)，解決最基礎(chǔ)的一些法律援助服務(wù)，如單純的咨詢服務(wù)。在城市可以由居委會牽頭負責，在農(nóng)村地區(qū)的話則可以由村委會牽頭負責。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕上海市浦東新區(qū)司法局課題組.淺析法律援助質(zhì)量評價體系及結(jié)果運用〔J〕.中國司法，2016（04）.

〔2〕肖雅戈，龍井仁.對完善我國法律援助制度的思考〔J〕.邵陽學院學報，社會科學版，2016，（03）.

〔3〕王靚簃.現(xiàn)行法律援助服務(wù)提供模式的現(xiàn)實困境與對策分析〔J〕.中國司法，2016，（09）.

〔4〕朱昆.英國法律援助制度概述〔J〕.哈爾濱學院學報.2010，（04）.

〔5〕賈午光、鄭自文.關(guān)于法律援助體制改革的幾點思考〔J〕.中國司法，2014，（05）.

〔責任編輯：侯慶海〕