省級城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)研究
——以福建省城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)為例

薛祥成

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 福建福州 350008)

0 引言

十八大以來，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的不斷推進，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的信息化水平不斷提高。2017年，福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳提出要建立全省城鄉(xiāng)規(guī)劃信息系統(tǒng)，要將信息技術(shù)貫穿于規(guī)劃編制、管理、實施和動態(tài)監(jiān)管評估的每個環(huán)節(jié)，加強規(guī)劃實施情況動態(tài)監(jiān)管，提高城市規(guī)劃管理水平。

基于此，本文以福建省城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)為實例，初步總結(jié)分析省級城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)的路徑，并結(jié)合當(dāng)前機構(gòu)改革背景下的新變化，提出省級城市規(guī)劃管理信息平臺的應(yīng)變思路。

1 城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)綜述

1.1 市縣級城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀

我國的規(guī)劃信息化建設(shè)，大致經(jīng)歷了探索和應(yīng)用階段、辦公自動化階段以及全面規(guī)劃信息化階段。在以上海、北京、廣州、杭州為代表的規(guī)劃信息化起步較早的城市，通過多年的積累，現(xiàn)階段匯聚了大量的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和空間資源，更多地將目光關(guān)注在對數(shù)據(jù)資源的整合和集中利用上，紛紛著手建設(shè)“一張圖”、三維輔助審批系統(tǒng)、規(guī)劃決策支持系統(tǒng)及移動辦公等為核心的信息化系統(tǒng)建設(shè)，利用豐富、動態(tài)、現(xiàn)實的規(guī)劃數(shù)據(jù)服務(wù)城鄉(xiāng)規(guī)劃、實施和監(jiān)督工作的各環(huán)節(jié)，為規(guī)劃管理和決策提供客觀、量化的依據(jù)。總體而言，這些城市的規(guī)劃信息系統(tǒng)建設(shè)，主要包括4個方面的內(nèi)容：一是標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面，制定了涵蓋法定城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的各類型規(guī)劃的計算機輔助制圖及成果規(guī)范，實現(xiàn)要素表達格式統(tǒng)一；二是系統(tǒng)建設(shè)方面，著重建設(shè)“一張圖”數(shù)據(jù)管理平臺；三是數(shù)據(jù)建設(shè)方面，基于時間維度實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的動態(tài)更新；四是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，實現(xiàn)了上下級的聯(lián)動和資源共享[1-4]。

1.2 省級城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀

相比市縣級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)相對成熟的建設(shè)體系，省級的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理信息系統(tǒng)仍處在起步階段。從數(shù)據(jù)資源整合及應(yīng)用的廣度出發(fā)，主要有以下兩種代表性的探索模式：

(1)以單項應(yīng)用為目標(biāo)的安徽模式

安徽省級的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，是圍繞“一書兩證”的監(jiān)督管理為核心，建設(shè)了“安徽省城市規(guī)劃許可管理系統(tǒng)”。 是一套用于安徽全省建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證(簡稱“一書兩證”) 發(fā)放管理的信息系統(tǒng)，并逐步加入了紅線對比等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)從數(shù)字管理進入圖形管理，從數(shù)據(jù)統(tǒng)計進入紅線對比， 達到了對城市建設(shè)用地規(guī)劃許可情況的動態(tài)監(jiān)管目的[5]。

(2)以數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌為核心的江蘇模式

江蘇省制訂了“全省數(shù)字城鄉(xiāng)規(guī)劃”信息化基本框架建設(shè)思路，已基本建立起了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)一張圖、省市級規(guī)劃編制一張圖、省市級規(guī)劃實施管理一張圖的數(shù)據(jù)體系，省級數(shù)字城鄉(xiāng)規(guī)劃管理信息系統(tǒng)已開始正式運行。具體成果包括：完成了法定城鄉(xiāng)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的編制；建成省級城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)資源體系；在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)了“一書三證”全省網(wǎng)絡(luò)申報等管理、規(guī)劃編制成果審查、城市總體規(guī)劃編制、規(guī)劃編制進省備案、行業(yè)信息管理等規(guī)劃編制管理功能。

如果說，安徽的做法是以應(yīng)用目標(biāo)為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)資源管理模式，即“一書兩證”管理需要什么數(shù)據(jù)就對什么數(shù)據(jù)進行建庫；那么，江蘇的做法則是以數(shù)據(jù)資源的全域統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，應(yīng)對不確定的應(yīng)用目標(biāo)，即先把全省的規(guī)劃數(shù)據(jù)資源進行統(tǒng)籌建庫，在此基礎(chǔ)上再進行數(shù)據(jù)的挖掘、分析、應(yīng)用。從實施成效上看，安徽做法見效快，但后期功能拓展余地相對小；江蘇做法，前期的數(shù)據(jù)建庫工作相對繁雜，且后期對新型數(shù)據(jù)支撐由于在建系統(tǒng)時難以預(yù)料，缺乏相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)研究，可能導(dǎo)致系統(tǒng)難以應(yīng)用新型數(shù)據(jù)。

1.3 省級城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)難點

省、市(縣)級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)的主要內(nèi)容差異，以及省級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)的不同探索路徑，主要基于省級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)，相比市縣級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，具有更大的建設(shè)難度。

(1)客觀上，省級層面要處理的多樣性與標(biāo)準(zhǔn)化矛盾更加復(fù)雜。信息化管理的前提是標(biāo)準(zhǔn)化，省級層面，由于地域范圍的擴大，其面臨的差異性更加復(fù)雜，如坐標(biāo)體系不一致、標(biāo)準(zhǔn)適用不一致、甚至經(jīng)濟發(fā)展階段、信息化水平等差異，都造成了規(guī)劃數(shù)據(jù)質(zhì)量的巨大差異，很難從全省層面進行標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一，需要做大量的協(xié)調(diào)工作。

(2)技術(shù)上，省級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，必須處理省級與市縣級的層級聯(lián)系問題，而市縣級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)往往只需關(guān)注本級規(guī)劃建設(shè)情況。省級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的大量數(shù)據(jù)資源需要市縣級提供，再由省級進行監(jiān)督使用，其作用的對象是市縣級，這必然涉及上下級聯(lián)動的問題，其數(shù)據(jù)交換的準(zhǔn)確與否、及時與否，關(guān)系著省級系統(tǒng)的成功與否。

(3)在實際操作上，當(dāng)前簡政放權(quán)的大背景下，地方在追求更高的行政效率，往往不希望受到太多上級部門的制約，意味著不會主動對上級部門實行完全及時的信息透明公開。但是，省級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是全面準(zhǔn)確地掌握市縣規(guī)劃數(shù)據(jù)資源，因此，在數(shù)據(jù)資源獲取上省市的配合不夠順暢，這就對省級規(guī)劃管理部門在越位與失位間尺度的把握提出更高要求。

2 省級城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)思路

基于上述情況，既要克服省級規(guī)管系統(tǒng)的建設(shè)難點，又能有效規(guī)避安徽和江蘇等傳統(tǒng)省級規(guī)管系統(tǒng)建設(shè)的不足，福建省省級規(guī)管系統(tǒng)建設(shè)提出以下新的解決思路。

(1)事權(quán)統(tǒng)一，確定功能應(yīng)用

省級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)做什么，要基于省級規(guī)劃管理事權(quán)，圍繞規(guī)劃數(shù)據(jù)資源管理、規(guī)劃實施監(jiān)督、輔助決策等方面確定應(yīng)用場景，避開具體項目審批等地方事權(quán)，要把規(guī)劃管理信息系統(tǒng)作為一只無形的手，一旦規(guī)劃實施偏差，能及時預(yù)警、溯源、糾正。

(2)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，理順數(shù)據(jù)資源結(jié)構(gòu)

認(rèn)識到省級層面面臨的廣泛差異性，在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的制定上，不光要尋求各地的最大公約數(shù)，也要清晰地認(rèn)識數(shù)據(jù)管理的底線，哪些是必不可少的入庫數(shù)據(jù)，必須集中力量進行收集入庫。要標(biāo)準(zhǔn)先行，不斷完善數(shù)據(jù)積累。

(3)建用統(tǒng)一，面向?qū)ο蟮拈_放生長的系統(tǒng)

建設(shè)省級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，要做好持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。一方面，省級系統(tǒng)的數(shù)據(jù)量指數(shù)增加，不可能短期內(nèi)規(guī)整完成，且各地數(shù)據(jù)資源在不斷更新中；另一方面，整個規(guī)劃行業(yè)處在不斷變動改革的進程中，只有抓住“城市”這個對象，不斷完善數(shù)據(jù)資源，無論改革進行到哪個階段，都能基于數(shù)據(jù)資源進行相應(yīng)的分析應(yīng)用，保持系統(tǒng)的長期有效。

3 福建省城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)實踐

3.1 建設(shè)內(nèi)容

目前，福建省城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)，初步形成貫穿全省城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督的城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)用和支撐體系。主要建設(shè)內(nèi)容有：

(1)建設(shè)一套省級標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

遵守標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化要求，兼顧業(yè)務(wù)應(yīng)用實際，構(gòu)建了涵蓋法定規(guī)劃、建設(shè)項目、規(guī)劃監(jiān)測等類型的一整套省級數(shù)據(jù)規(guī)范，如圖1所示。

圖1 福建省規(guī)管平臺標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

(2)建設(shè)一套省級規(guī)劃數(shù)據(jù)資源體系

匯聚全省規(guī)劃數(shù)據(jù)資源，建設(shè)包含基礎(chǔ)地理框架類、法定規(guī)劃類、規(guī)劃實施類、規(guī)劃督察類等數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一、準(zhǔn)確、動態(tài)的省級規(guī)劃信息資源庫，如圖2所示。

圖2 福建省規(guī)管平臺數(shù)據(jù)資源體系

(3)建設(shè)一套省級應(yīng)用體系

建立支撐“編審督”全過程規(guī)劃管理信息化機制和省市協(xié)同城鄉(xiāng)規(guī)劃管理信息平臺。根據(jù)省廳職能，可分為規(guī)劃實施管理系統(tǒng)、遙感動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)、審核管理系統(tǒng)、規(guī)劃資源應(yīng)用系統(tǒng)4大功能模塊，如圖3所示。

圖3 福建省規(guī)管平臺應(yīng)用體系(系統(tǒng)主頁截圖)

建設(shè)規(guī)劃實施管理系統(tǒng)，通過信息化手段，規(guī)范約束建設(shè)項目規(guī)劃審批數(shù)據(jù)上報、省級規(guī)劃許可信息管理，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃依法有效實施，包括規(guī)劃許可信息上報模塊、規(guī)劃許可證書管理模塊、規(guī)劃實施紅線上報模塊、電子資料管理模塊、規(guī)劃許可信息統(tǒng)計分析模塊、規(guī)劃許可監(jiān)督模塊。

建設(shè)遙感動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，基于全省總體規(guī)劃成果和規(guī)劃許可信息，完成對住建部下發(fā)的變化圖斑的入庫與識別，通過核查任務(wù)下發(fā)上報，匯總變化圖斑的核查結(jié)果數(shù)據(jù)，同時實現(xiàn)對遙感動態(tài)監(jiān)測成果數(shù)據(jù)(包含違法建設(shè)的查處結(jié)果)的統(tǒng)計、分析與應(yīng)用，包括圖斑數(shù)據(jù)管理模塊、核查任務(wù)管理模塊、核查結(jié)果管理模塊。

建設(shè)規(guī)劃審核管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對規(guī)劃成果的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化把控，提高總規(guī)成果的審查效率，包括標(biāo)準(zhǔn)化檢測、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)整、標(biāo)準(zhǔn)化建庫、總規(guī)輔助審核模塊和規(guī)劃成果管理模塊等功能。

建設(shè)規(guī)劃資源應(yīng)用系統(tǒng)，面向省級用戶，提供基于統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)的一體化集中瀏覽和應(yīng)用，同時提供全省城市規(guī)劃管理與建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展相關(guān)的綜合查詢、統(tǒng)計、分析和應(yīng)用。

(4)建設(shè)一套配套運行環(huán)境

基于福建省政務(wù)云平臺及相關(guān)網(wǎng)絡(luò)，完成配套運行環(huán)境的搭建與部署，并采購所需的企業(yè)服務(wù)總線軟件。申請一個強站點部署福建省城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，申請的強站點包含了GIS基礎(chǔ)服務(wù)(要素服務(wù)、地理數(shù)據(jù)服務(wù)、幾何服務(wù)、地理處理服務(wù)、Globe服務(wù)等)和GIS支撐環(huán)境(GIS服務(wù)系統(tǒng)、存儲空間等)。制定平臺使用、管理、運營、維護制度，確保平臺的規(guī)范化管理和長期安全穩(wěn)定運行。開發(fā)一系列數(shù)據(jù)和功能的開放接口，實現(xiàn)縱向數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

3.2 系統(tǒng)架構(gòu)

系統(tǒng)總體架構(gòu)如圖4所示，從下到上包含：基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)層、應(yīng)用支撐層、應(yīng)用層和用戶層。

圖4 福建省規(guī)管平臺總體架構(gòu)

(1)基礎(chǔ)設(shè)施層

主要是部署在福建省政務(wù)云平臺資源，申請省政務(wù)空間信息云服務(wù)公共平臺站點，來滿足該項目所需的主機、存儲、GIS套件等基礎(chǔ)設(shè)施需求。

(2)數(shù)據(jù)層

主要解決省級規(guī)劃綜合數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)存儲和管理，形成省級空間數(shù)據(jù)倉庫和元數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)倉庫中，包括了以空間為核心的成果數(shù)據(jù)、匯總的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)集市、對外的共享數(shù)據(jù)。

(3)應(yīng)用支撐層

通過信息門戶基礎(chǔ)系統(tǒng)，實現(xiàn)不同應(yīng)用系統(tǒng)的一站式訪問；通過數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，實現(xiàn)省市之間各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)交互，為部門之間、機構(gòu)之間進行數(shù)據(jù)交換、獲取數(shù)據(jù)信息服務(wù)提供統(tǒng)一的渠道。

(4)應(yīng)用層

基于應(yīng)用支撐層的應(yīng)用支撐基礎(chǔ)系統(tǒng)，搭建規(guī)劃審核管理系統(tǒng)、規(guī)劃實施管理系統(tǒng)、遙感動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)等應(yīng)用系統(tǒng)。

(5)用戶層

主要面向省級、市級、縣級用戶使用。

3.3 系統(tǒng)發(fā)展方向

福建省級規(guī)劃管理信息平臺建設(shè)過程，處在一個總規(guī)改革、機構(gòu)改革的進程，對省級規(guī)管理系統(tǒng)不斷提出了新的要求，為此，基于適應(yīng)不斷變化的新情況需求，在系統(tǒng)分析省級規(guī)管信息化發(fā)展的基礎(chǔ)上，初步確定了福建省級規(guī)管系統(tǒng)下一步的發(fā)展方向。

(1) 通過技術(shù)體系建設(shè)提升技術(shù)重塑能力

傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)是傳統(tǒng)規(guī)劃人對城市認(rèn)識的結(jié)果，但是，信息技術(shù)的提升、認(rèn)識城市這個規(guī)劃對象的手段和效率在不斷提升，因此，不斷豐富系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，就是不斷豐富認(rèn)識城市的手段[6]。依托以大數(shù)據(jù)、云計算、移動化等為核心的成熟先進的IT 技術(shù)，可以為實現(xiàn)技術(shù)架構(gòu)從傳統(tǒng)的“以應(yīng)用系統(tǒng)為基礎(chǔ)”向“大平臺、微服務(wù)、輕應(yīng)用”為特征的企業(yè)級互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)的進行，搭建企業(yè)級基礎(chǔ)框架平臺。

(2)通過應(yīng)用體系建設(shè)提升應(yīng)用服務(wù)能力

緊跟改革進程，及時識別事權(quán)范圍，打造圖文檔一體、流程貫穿、高效協(xié)作的應(yīng)用體系，并從辦理、監(jiān)管、決策、對外服務(wù)、資源管理不同層面的需求出發(fā)，形成一套滿足于社會公眾、行政相對人、監(jiān)管部門、責(zé)任部門的多層次應(yīng)用體系，確保應(yīng)用邊界到位而不越位，相互無縫銜接。

(3)通過標(biāo)準(zhǔn)體系、安全體系提升保障能力

標(biāo)準(zhǔn)體系、安全體系是貫穿在系統(tǒng)各個體系建設(shè)中的，為了強化信息化的保障能力，將標(biāo)準(zhǔn)體系、安全體系進行綜合，從標(biāo)準(zhǔn)化、安全化角度進行系統(tǒng)描述。標(biāo)準(zhǔn)體系，既是各類信息系統(tǒng)建設(shè)的基石，又是其開放性、可擴展性和可集成性的基礎(chǔ)保障。安全保障體系，涉及到物理安全、網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全及相關(guān)的安全保密機制建設(shè)。

4 結(jié)語

省級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，由于本身具有的復(fù)雜性，仍處在一個不斷摸索的過程，其建設(shè)尚未有明確的技術(shù)路徑。福建省級規(guī)管系統(tǒng)，側(cè)重從省級層面加強對規(guī)劃數(shù)據(jù)資源的管理，強化上級監(jiān)督，引進大數(shù)據(jù)輔助決策，更好地研究、監(jiān)測城市，為省級規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的發(fā)展提供了一定的實踐經(jīng)驗。