新型城鎮化進程中地方政府行為存在的問題及對策探析

王浩宇

[摘 要] 隨著工業化進程的加速，我國城鎮化也加快了發展步伐。非農產業在城鎮地區廣泛集聚，農村人口不斷向城鎮集中，城鎮配套公共服務設施日進完善。健康、有序的城鎮化發展離不開政府有效的參與和干預。從新型城鎮化角度入手，基于新型城鎮化與政府行為的概念和聯系，分析了當前地方政府行為存在著缺乏科學的規劃意識，資源使用方式過于粗放以及制度建設不夠完善等問題，進而提出樹立科學的城鎮化發展觀，注重可持續發展并完善制度建設等建設性對策。

[關鍵詞] 新型；城鎮化；地方政府

[中圖分類號] F291 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）09-0042-02

與傳統城鎮化發展相比，新型城鎮化的發展不僅要求我們不斷提升城鎮化建設的質量內涵，同時還強調內在質量的全面提升，也就是要推動城鎮化由偏重數量規模增加向注重質量內涵提升轉變。在新型城鎮化發展進程中，政府以其獨特的職能屬性，通過自身行為舉措對市場和社會進行有效的干預，進而推動城鎮化的發展。當前，城鎮化建設雖取得一定成效，但地方政府行為存在的問題制約了其發展。

一、新型城鎮化與政府行為的概念和聯系

（一）新型城鎮化的概念

新型城鎮化的建立是以城鎮化為基礎，通過社會生產力的提高、公共服務的提供、科學技術的進步以及產業結構的調整，其社會結構從由傳統的以農業為主的鄉村型社會結構逐步向以非農產業為主的工業和服務業等的現代城市型社會轉變。體現了一個國家或一個地區綜合實力的提高。而新型城鎮化不僅注重以城鄉統籌為基礎，還從基礎設施一體化、公共服務均等化、經濟發展、環境友好及和諧穩定等為基本特征來發展城鎮化，同時也是注重以各城市、各城鎮和新型農村社區之間的統籌協調、相互共進的城鎮化。

（二）政府行為的概念

政府行為分為廣義的政府行為和狹義的政府行為。廣義的政府行為是指，政府是作為一種最有代表性和權威性的政治上層建筑的組織，行使行政權力對全社會人員進行公共事務管理。并伴隨著強制性和服務性兩大特征。狹義的政府行為是指行政機關及其工作人員在法律法規允許的條件下，行使其政府賦予的行政職能。對經濟和社會發展進行管理、組織、領導、控制、協調的各項活動的總稱。

（三）新型城鎮化與地方政府行為的聯系

新型城鎮化突出以人為本，強調以人為核心，在新型城鎮化的進程中要求地方政府行為管理的重點由傳統的管理型政府向服務型政府轉變。新型城鎮化是在傳統城鎮化基礎上的吸收、揚棄和發展，是傳承和創新，新型城鎮化要求政府充分運用行政職能，有效解決傳統城鎮化發展中的問題，為新型城鎮化的健康發展營造良好環境。這就需要地方政府對于城鎮化的發展推進做到科學規劃、尊重民意、統籌安排、順勢而為，由此水到渠成，使其成為一個自然的歷史過程。

二、新型城鎮化進程中地方政府行為存在的問題

（一）缺乏科學的規劃意識，盲目的追求城鎮化的推進

十九大報告指出，近年來我國經濟建設取得重大成就，其中農業現代化穩步推進，糧食生產能力達到12000億斤。城鎮化率年均提高1.2百分點，8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民。截止2017年末，中國城鎮化率為61.55%。城鎮化發展建設取得一些成果后，也同樣產生了相應的問題，一方面地方政府在城鎮規劃中缺乏科學性，整個規劃體現出過多的隨意性、主觀性、功利性的特點。近年來，城鎮常住人口趨于穩定，但房地產的建設并沒有停止。大片的樓房開發區與經濟新區頻頻建設，由于開發規劃并不合理，沒有具體問題具體分析從而盲目決策，進而導致大量土地被閑置。另一方面地方政府官員為了取得短期見效的政績，從而盲目加快城鎮化的推進，大建形象面子工程，過度追求招商引資的建設，忽略長期可持續的發展的原則。同時城鎮轉型過程中過多以城市為模型的排場建設，而不是注重以百姓便利、舒適為核心，造成地方很多土地浪費居多，閑置土地浪費現象嚴重。其原因在于公共服務設施建設需要大量的資金以及長周期的投入，對公共服務設施的回報并不能立即體現出來，進而追求短期可見的方式。

（二）資源使用方式過于粗放，城鎮資源環境不注重保護

新型城鎮化中在資源使用方式粗放問題的實質是，政府在開發建設時片面追求城鎮GDP的增長，從農村過渡到城市的過程中，忽視了城鎮化建設必須與人口、資源、環境承載能力相匹配。結果導致資源利用效益低、能源消耗量大、環境污染嚴重等，影響了可持續發展的進程。以土地為例我國作為一個人口眾多的農業大國，土地是人們賴以生存和發展的要素。然而，隨著我國經濟的快速發展和人口數量的不斷增長，土地資源閑置造成的嚴重浪費現象比比皆是。主要表現有：一是隨著第二產業的不斷發展，大量農村剩余勞動力涌入城市，大量的可耕地閑置荒蕪，浪費嚴重；二是以房地產為導向的市場經濟過熱，開發商圈地現象嚴重，房產有價無市，供過于求，造成大量土地閑置。城鎮環境污染日益嚴重，環境污染成為制約城鎮化發展要素之一。主要表現為水浪費、空氣污染等。根據環保部發布的《環境空氣質量標準》中規定的居民區PM2.5年平均濃度不超過35微克/立方米來衡量，380個城市中僅有125個城市達標，占比32.9%。在水污染方面來看中國人均水資源占有量僅為世界平均水平的1/4。據相關統計，全國有2/3城市供水不足，1/6城市嚴重缺水。然而，由于居民、工業的用水節約意識不強，用水浪費現象嚴重、實際利用效率低下。目前，全國平均工業用水重復利用率僅為20%-30%，整體水平較低。

（三）社會管理能力不強，保證制度不夠完善

在以往城鎮化進程中，政府往往更多關注的是一個城市的經濟發展職能，而忽視城市在社會管理和服務職能。隨著經濟快速發展，現代農業的智能化，傳統的農業勞動不需要像以往大量的農民數量，因此不少農民選擇出去到城市打工，獲取更高的收入，來減少農村大量剩余勞動力的現象。根據中國農業農村部公布顯示，2018一季度中國農村外出務工勞動力總量達到1.74億人，同比增長1.1%；月均收入達到3736元，同比增長7.3%。隨著越來越多的外來務工進入城市中，他們面對最直觀現實的問題是難以跨越的戶籍限制，以及生存待遇的種種不盡人意，農民工常常游離于城市的邊緣化，政府卻忽視對他們融入社會過程中的合理引導、支持、就業致使他們在基本的醫療、養老、教育、保險等方面都沒有基本的保障，從而導致外來務工人員不能很好地融入城市生活，社會責任感缺失，一小部分也造成了社會犯罪中不穩定的一項因素。

三、新型城鎮化進程中地方政府行為的對策探析

（一）政府應樹立科學的城鎮化發展觀和政績觀

科學發展觀的實質是以發展為第一要義，核心是注重以人為本。新型城鎮化的發展離不開科學發展觀作為其指導思想。這就要求地方政府在推動和發展城鎮化的過程中要將出發點和重心落在人民群眾上，時刻兼顧各方群體的利益，使發展成果更多普惠到全體人民。而地方政府作為政府行為發出的主體，應不斷的轉變政府職能，建設服務型節約政府，切實提高行政效率，建立以科學、合理、穩定、有效為目標的行政管理體制機制，并加強群眾監督與調節反饋機制。一方面大力培育農民的現代意識，從意識形態上消除二元結構，幫助農民完成從傳統向現代的轉化從加強農村基礎教育，到培育求知意識。另一方面打造生態文明的新型城鎮化同時，不以犧牲環境、資源為代價，根據當地的實際情況，合理科學的對城鎮進行有效規劃，并逐步走穩定可持續的發展道路，建設舒適的生活環境，建設新的生態文明城鎮。而對于地方政府官員考核要破除以往以“GDP”政績論英雄的用人模式，應全面考察地方政府在社會管理和公共設施服務建設情況，采用更加合理的績效考核方式和全面評價的科學用人機制，確保決策結果更加科學化、民主化、法制化。

（二）優化政府發展城鎮資源建設，注重可持續發展

優化政府發展資源建設要注重“天人合一”的發展理念，打造生態文明的新型城鎮化。傳統城鎮化進程中，嚴重破壞了環境，影響人與社會的和諧，城鎮化進程同時也是一種對自然的破壞過程，影響城鎮經濟的健康發展，未來的人們需要付出更大的代價進行生態補償。因此，地方政府在推動新型城鎮化發展應該堅持“天人合一”的理念，尊重自然，充分利用自然饋贈，巧妙地運用資源稟賦，要樹立以環境資源節約型為導向的可持續發展的城鎮化新思路，以注重節約資源為主的發展戰略，意指以科學發展觀為指導，根據中國地理、自然、資源、發展的區域空間分布特點，將節約理念貫穿于城市發展過程中的生產、流通、消費和其他生活上的領域。通過采取頒布法律、發展經濟和完善政策等綜合措施，節約、有效、可持續的利用自然能源和其他的各種資源，以盡可能最少的犧牲資源使用和環境作為代價，獲取最大可能的經濟收益和社會效益，最終實現城市發展過程中生態、經濟、社會的協調穩定發展。

（三）提升政府社會管理能力，優化制度建設環境

健康、有序的城鎮化發展離不開良好的社會管理。為更好的促進新型城鎮化的發展就要在制度完善與制度實施過程中，不斷優化。對于地方政府而言，隨著外來務工人員的增多、社會保障體系和戶籍制度的不完善等城鄉二元社會結構存在的制度障礙嚴重影響著城鎮化進程的推進。地方政府首先應消除帶有地域歧視性的眼光和區域非均衡性發展觀念，其次探索并制定展具有包容取向的社會政策和制度體系。這就需要地方政府加強社會的綜合管理、增強服務意識、努力實現公共服務均等化。一方面逐步打破一切可能導致城鄉二元結構所帶來的各項制度障礙，如戶籍、勞動就業、教育、醫療、保障制度等。另一方面應降低外來務工和落戶所需的條件和成本，將滿足符合條件的外來務工人員逐步轉化為城鎮人口。最后積極建立和完善城鄉一體的公共服務體系。要在全國范圍內建立統一的教育、就業、養老、醫療、住房等基本生活保障的公共服務體系。要適應農民工高流動性的特點，盡快實現社會保險權益可順暢轉移、接續。這樣也會使得外來務工人員找到屬于自己的歸屬感，并且相應提高外來務工人員的待遇、保障，使其生活質量有一個質的飛躍，同時也無形之中降低了社會不穩定因素的發生幾率。

新型城鎮化是鄉村發展的必然趨勢，當前城鎮化雖然存在著可喜可賀的改革成績，經濟增長、城鎮化覆蓋率上升，但我們仍然要注意改革的同時伴隨著潛在的影響，如戶籍制度、城鄉二元結構障礙、基礎設施落后、城鎮布局不合理等問題阻礙城鎮化的發展。而對于地方政府來說在發展城鎮化的同時既不能一蹴而就，也不能一勞永逸。促進經濟發展的同時地方政府要注重“以人為本”這也是新型城鎮化跟傳統城鎮化的重點區別。不能一味的促進經濟發展而忽略了農民的根本利益，畢竟結合我國的國情來看，我國是農業大國。發展城鎮化道路的同時并不意味著徹底放棄農業這條路，要秉持著可持續發展的眼光戰略來進行新型城鎮化發展。

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[責任編輯：高萌]